围绕中心 服务大局 充分发挥立法引领和推动改革的作用

【专题】开始地方立法　贵州准备好了

　　党的十八届四中全会指出，法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。省十一届五次全会强调，地方性法规规章是全面推进依法治省的重要条件。必须坚持立法先行,充分发挥立法的引领和推动作用,突出守住发展和生态两条底线等地方立法重点,抓住提高地方立法质量这个关键。这次全省立法工作会议，是认真贯彻落实党的十八届四中全会、省委十一届五次全会精神和新修订的《立法法》的重要举措，非常及时，意义重大。现就省政府法制办开展政府立法工作的情况作个简要汇报。

　　一、近几年来开展的政府立法工作

　　在省委、省政府的领导和省人大等的监督、指导下，在各地和省直各部门的大力支持配合下，省政府法制办立足自身职能，坚持围绕中心、服务大局，认真开展政府立法工作，取得新成效。

　　(一)主动适应我省全面深化改革、加快发展需要，组织起草了一批重点立法项目，以发挥引领和推动作用。省政府法制办紧紧围绕省委、省政府工作大局，将政府立法工作与协调推进“四个全面”紧密结合起来，与突出守住生态和发展两条底线、贯彻“两加一推”主基调、主战略紧密结合起来，与稳增长、促改革、调结构、惠民生紧密结合起来，将促进我省交通、水利基础设施建设、促进重点产业发展、促进社会建设和民生改善、促进生态文明建设、促进政府自身建设的立法放在突出位置，努力推动解决我省经济社会发展中的主要矛盾和突出问题。五年来，组织起草并提请省政府审议地方性法规草案、省政府规章草案73件。一是组织起草公路及高速公路、港口管理、城市公共交通、民用运输机场管理、水路运输等方面的法规规章草案，建立健全我省水、陆、空、港多位一体现代交通体系法规规章制度，努力打通制约我省经济发展的瓶颈。二是贯彻落实省委、省政府发展工业、服务业的决策部署，组织起草我省开发区、园区建设及旅游业等重点产业发展方面的法规规章草案，为我省科学发展、后发赶超提供有力的产业支撑。三是组织起草扶贫开发条例，规范扶贫开发行为，加快贫困地区经济社会发展，着力解决制约同步小康的难题。四是组织起草民族团结进步、教育、人力资源及劳动保障、就业促进、计划生育、工伤保险、残疾人保障、学校学生人身伤害事故预防与处理等方面的法规规章草案,促进民生改善、创新社会管理，为我省改革发展提供和谐、稳定的社会环境。五是组织起草大气污染防治、环境保护、水土保持节约能源、建筑节能法规规章草案，把生态底线意识贯穿到政府立法工作中。六是组织起草省政府重大决策程序规定、省政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定、行政听证规定等规章和文件,加强政府自身建设的政府立法和制度建设工作,为我省改革发展提供优质高效的政务环境。

　　(二)主动适应行政审批制度改革要求，提请修改或废止一批法规规章，确保改革于法有据。行政审批制度改革是全面深化改革的“先手棋”和“当头炮”，政府职能转变到哪一步，政府立法就要跟进到哪一步。自2011年大力推进行政审批制度改革以来，我省取消、下放了一大批行政审批事项，省直机关实施的行政审批事项由1296项减少到338项，“接、放、管”亟需纳入法治化轨道。省政府法制办按照及时跟进、审慎稳妥的原则，组织对不适应行政审批改革要求的法规规章进行清理，对需要修改或者废止的法规规章，按照立法程序及时提请省政府、省人大常委会审议，该修改的修改，该废止的废止。除报请省政府废止、修改相关规章外，今年4月，我们报请省政府提请省人大修改产品质量监督、高速公路管理等20余件地方性法规，为取消和下放行政审批事项提供制度保障，使行政审批改革于法有据。

　　(三)积极支持国家层面立法，加强对下级政府规章的备案审查。全国人大及其常委会、国务院加大了深化经济和行政体制改革、保障和改善民生、推进生态文明建设、维护国家安全、加强政府自身建设等方面的立法力度,每年都有大量的法律、行政法规草案发至地方征求意见。省政府法制办充分利用法律、行政法规草案征集意见平台，积极参与到国家层面的立法工作中，认真组织相关部门进行论证，提出合法性、合理性、可行性建议，并将我省经济社会改革发展的情况反馈到国家层面。五年来，参与了刑法、行政复议法、立法法、公司法等300余件法律、法规草案征求意见工作，形成与国家层面立法工作的良性互动。同时，建立健全对市、自治州人民政府规章备案审查制度及备案审查工作中的沟通、反馈等工作机制，对存在合法性问题、不协调、不适应改革发展要求的规章，及时与制定机关进行沟通，督促纠正。五年来，对报备的55件规章进行审查，形成与下级政府立法工作的良性互动。

　　二、政府立法工作做法与体会

　　近年来，省政府法制办深入学习贯彻党的十八届三中、四中全会及省委四次、五次全会、省政府指示精神，突出重点、创新机制、转变作风抓立法，促进立法与改革相协调，增强改革的穿透力，提高立法的推动力。

　　(一)突出重点抓立法。“围绕中心、服务大局，突出守住发展和生态两条底线，突出“两加一推”主基调、主战略，加强重点领域立法，确保我省重大改革于法有据。坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动改革的作用。”——这是近几年省政府法制办抓政府立法工作的一个基本经验。一是围绕发展这个第一要务，把推进政府机构职能转变、行政审批制度改革、简政放权需要制定或修订的法规规章项目作为重中之重，集中力量攻关，及时完成起草和审查工作，激发市场在资源配置中的决定性作用，释放市场和全社会创业创新创造活力。二是突出全面深化改革，抓好深化经济体制改革、深化扶贫开发改革、深化民主法制领域改革、深化文化体制改革、深化社会体制改革、深化生态文明体制机制改革、深化党的建设制度改革等重点改革领域涉及的立法工作。三是针对改革、发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，强化立法之力，解决维护市场秩序、发展非公经济、社会诚信建设、保护知识产权、化解产能过剩、打击假冒伪劣产品、保护生态环境以及人民群众最关心的教育、就业、社会保障、医药卫生、住房等方面的突出问题，解决促进社会公平正义、完善互联网管理、加强安全生产、保障食品药品安全、改革信访等方面的难题，进一步解放和发展生产力，保障和改善民生、维护社会公平正义与和谐稳定。

　　(二)创新机制抓立法。近年来，省政府法制办在创新政府立法起草、论证、协调、评估等机制方面，积累了一些经验。一是坚持党对立法工作的领导。正确处理好党的政策、党内法规制定工作与人大、政府立法工作之间的关系，加强与党委、人大、政府部门的立法协调。建立政府法制部门与党内法规工作部门、人大专委会、法工委之间沟通协调机制，共同研究解决相关重要立法问题。组织编制政府立法工作规划、计划，起草、审查法规草案，主动与省人大常委会相关部门沟通协调，充分听取意见。征求省政府有关部门和市、州及县人民政府的意见。及时解决立法中的分歧，对经协调仍不能达成一致意见的问题，及时报请省政府决定。二是推进政府立法公开。将法规规章草案征求意见及回复反馈作为信息公开的重要内容，在省政府门户网站和省政府法制信息网上向社会公开，让立法信息为公众广泛知晓，激发公众参与立法的热情。对涉及面广、影响重大的立法项目，争取多种方式广泛听取社会意见。三是探索委托第三方起草法规规章草案,从机制上有效防止部门在起草法规规章草案时可能发生的“权力最大化、义务最小化”现象，避免部门利益法制化。近年来，将物业管理、旅游、非物质文化遗产保护、中介机构管理等法规规章委托第三方起草，突破了立法机关和政府机关起草的传统模式。四是探索开展立法后评估工作。完成了抗旱、乡镇自用船舶安全管理等规章的立法后评估工作，总结规章实施以来取得的成效，发现和分析规章实施过程中存在的问题及原因，提出对策建议，对于提升立法决策的科学化水平、促进立法决策与改革决策相衔接,具有重要意义。

　　(三)改进作风抓立法。近年来，省政府法制办坚持“求真务实、开拓创新、深入细致、雷厉风行、团结协作、艰苦奋斗”的24字贵州政府法制部门工作作风，以群众路线教育实践活动和三严三实专题教育为动力，主动适应政府立法新要求。一是敢于担当，严格把关。在编制省政府立法工作计划过程中，始终围绕省委、省人大、省政府的工作部署和深化改革发展重大举措，科学谋划，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，把握立法规律和立法时机，实实在在做好立法项目必要性和可行性论证，科学合理拟定政府立法项目，严把立法“入口关”，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。在组织起草和审查法规规章草案的过程中，以严和实的标准，科学论证，严格审查，坚决破除部门利益，既依法赋予行政机关必要的管理手段，又要加强对行政权力的监督制约，维护人民群众的根本利益，努力形成“良法”当家的局面。二是加强调研，创新方式。建立听取、收集基层立法意见的经常性渠道，综合运用实地调研、随机访谈、问卷调查、召开立法听证会等多种调研方法，多方位、多层次、多渠道了解真情、实情，找准立法的重点、难点，为立法掌握第一手资料，使立法工作真正接地气。

　　三、下一步政府立法工作打算

　　今年是全面深化改革关键之年，是全面推进依法治省开局之年。依法治省，立法是基础性重要工作。下一步，我们将重点从以下几个方面做好政府立法工作。

　　(一)进一步提高认识、转变政府立法观念。一是提高对立法和改革关系的认识。法是党和人民意志的集中体现，法治是我们党治国理政的基本方式，改革是社会主义制度的自我完善，改革和法治相辅相成、相互促进，要坚决克服把改革与法治割裂开来、甚至对立起来的思想，坚持重大改革于法有据，确保改革在法治的轨道上运行，坚持立法决策与改革决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，充分发挥立法对改革的引领、推动、规范、保障作用。二是提高对政府与市场、政府与社会关系的认识。随着行政审批制度改革的深化，严控新设行政许可已经成为政府立法的硬要求。凡是公民、法人或其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或中介机构能够自律管理，行政机关采用事中、事后监督等其他管理方式能够解决的事项，一律不得设定行政许可。起草法规规章草案，必须严格遵守这一要求。传统立法设定事前管理的观念和模式必须向事中、事后监督管理转变，以充分发挥市场机制、社会力量的作用。三是提高政府立法工作以服务经济社会发展质量和效率为中心的价值取向的认识。当前，我国经济发展进入新常态，经济增长速度、经济结构、发展方式、发展动力逐步调整。社会发展更加注重依法治国、公平正义，更加注重改善民生、社会和谐。政府立法工作要适应新常态、引领新常态，将立法重心转移到转方式、调结构、稳增长上来，转移到依法治理、惠及民生，维护公平正义、和谐稳定上来。

　　(二)坚持科学、民主、依法立法，切实提高立法质量。一是推进科学立法。科学立法，核心是尊重和体现客观规律。实践证明行之有效的经济社会发展制度安排和重要举措，可及时上升为法规规章。条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序作出授权。对不适应改革发展要求的法规规章，要及时修改和废止。健全政府立法起草、论证、协调等机制，增强法规规章的针对性和可操作性。今年要重点抓好招标投标、道路运输、水利工程管理、政府投资建设项目审计、湿地保护、旅游、电梯安全等法规规章草案的起草修订工作。

　　二是推进民主立法。民主立法，核心在于为了人民、依靠人民。坚持民意为先，民利为本，探索了解民情、顺从民意的新方法，建立民主开放包容的立法工作机制，推进向社会公开征集立法项目建议，拓宽公众有序参与立法的渠道，注重增强公众参与立法工作的实效，针对立法中涉及的重大利益调整和争议较大的问题，开展多种形式的咨询论证，充分听取社会各界特别是利益相关方的意见。制定重要立法事项引入第三方评估工作制度，选择一批科研机构、大专院校、律师事务所为第三方评估机构。建立政府立法基层联系点，选择一些市(州)、县有关单位为联系点。完善立法专家库及立法专家顾问制度，建立立法听证制度，健全立法咨询论证机制，充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体等在立法中的作用。三是推进依法立法。依法立法，核心是依照立法权限和程序办事。坚持在《宪法》、《立法法》等规定的权限和程序内开展政府立法，坚持运用法治思维、法治方式思考、谋划和推进政府立法，以带动社会各方面尊重并维护宪法和法律的权威，使地方性法规、规章草案的起草内容合法、程序正当。为贯彻落实新修订的《立法法》，起草省政府加强和改进政府立法工作的《意见》，适时组织修订《贵州省人民政府起草地方性法规草案和制定省政府规章程序规定》，加强对市(州)政府立法工作的指导，研究制定完善省政府对设区的市、自治州人民政府规章的备案审查制度等。

　　(三)加强政府立法自身改革和政府立法队伍建设，为做好政府立法工作提供有力保障。我们清醒地认识到，立法在引领和推动改革的同时，立法工作本身也是全面深化改革的重要内容。党的十八届三中、四中全会和省委十一届四次、五次全会提出了一系列改革任务和举措，很多涉及政府立法工作。省政府法制办是政府立法工作及立法改革的牵头部门，既要着力促进政府立法引领和推动改革，又要着力深化政府立法自身的改革和切实加强政府立法队伍建设，重点要建立健全重要行政管理地方性法规规章由政府法制机构组织起草机制，建立健全与人大常委会及其相关机构立法工作的沟通衔接机制，研究制定加强和改进政府立法的《实施意见》，修订相关《办法》，建立健全政府规章、规范性文件定期清理制度等等。要切实加强政府立法队伍自身建设，尽快建立健全机构、充实力量，要切实增强使命感和责任感，认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，学习贯彻以《党章》为核心的党的路线方针政策、以《宪法》为核心的国家法律法规，按照“三严三实”的要求，积极探索政府立法工作规律，充分体现立法中党的主张和人民意志的统一，开拓创新，锐意进取，切实担负起政府立法的神圣职责。

　　同志们，省政府法制办将认真组织学习赵克志书记、龙超云副主任、陈鸣明副省长在全省地方立法工作会上的讲话以及加强和改进地方立法工作《意见》，结合本办、本系统实际，认真抓好贯彻落实，并以此为契机，促进政府立法工作水平迈向新的台阶，为全面推动依法治省作出新的贡献。