坚持民族特色与法制统一 不断提高民族自治地方立法质量
2015-06-12 13:56 来源：多彩贵州网
省人大法制委员会：
民族自治地方立法是民族区域自治制度的有机组成部分，是自治机关行使自治权的重要方式，1984年以来，黔南州人大及其委员会紧紧围绕大局开展立法工作，始终坚持党对立法工作的领导，坚持地方特点和民族特色与国家法制统一，坚持科学立法、民主立法，不断提高民族自治地方立法质量，发挥民族立法的引领、推动和保障作用。
一、我州民族立法基本情况
黔南州民族立法工作从1984年开始起步，截止2014年8月，自治州已订立现行有效的自治条例、单行条例共12件(其中：自治条例1件，单行条例11件)。主要涉及：市场与非公有制经济保护2件，城镇建设管理1件，科技、档案2件，资源与水污染防治2件，旅游、风景区管理2件，农业方面2件。
(一)现有民族地方法规的基本情况
1.《黔南布依族苗族自治州自治条例》的修正，结合“一法两规定”和全州实际，突出民族特色和地方特点，保障民族地方发展。
《黔南布依族苗族自治州自治条例》1985年4月7日州七届人大第五次会议通过，从1987年1月1日起施行。认真贯彻执行“一法两规定”，为使自治条例结合自治州实际和民族特点，将修改后的上位法内容融入到自治条例的内容中。2006年3月30日省十届人大常委会第二十次会议批准了对州自治条例的修正。同时将自治条例纳入“普法计划”和开展执法检查，推进民族法律法规和党的民族政策在我州的贯彻实施，促进民族地区少数民族充分行使当家作主的权利，加快民族自治地方经济政治文化社会各项事业的健康可持续发展。
2.民族法规解决经济文化发展和科技环境生态方面的突出问题。例如，《黔南州旅游发展条例》《黔南州畜禽防疫条例》《黔南州岩溶资源保护条例》、《黔南州个体工商户和私营企业权益保护条例》、《黔南州城市水污染防治条例》、《黔南州促进茶产业发展条例》都是针对我州实际需要，解决突出矛盾和问题而制定的。在11件单行条例中，经济发展方面立法8件，生态环境保护3件。
3.单行条例立足本地实际，具有一定针对性。如：《黔南州岩溶资源保护条例》、《黔南州促进茶产业发展条例》均无上位法，而在黔南又是非常突出的矛盾问题，为了保护资源、规范人们行为，既明确保护范围对象，又规定了在保护范围内自然人生产生活所需的具体事项内容，为此专门制定出台了这方面的条例。
4.法制统一与突出民族特色相结合。单行条例是规定民族自治地方某一项或某一方面事务的民族自治法规，对于规范和保障民族自治地方采取灵活、特殊政策，体现地方特色是本地区经济社会发展对民族立法工作的要求。条例草案在起草论证中必须把握：一是认真学习和钻研有关上位法，吃透精神，掌握原则，维护社会主义法制统一、尊严和权威；二是摸准州情、民情和实际工作中带有普遍性、本州有特殊性而又确需通过立法解决的问题。如：修订《黔南州城镇建设管理条例》时，针对我州山多地少，城镇建设用地紧缺的实际，在不违背上位法原则规定的前提下，对城镇建设项目用地的绿化比率、房屋朝向的不同间距等，作出了实事求是的适当调整。《黔南州促进茶产业发展条例》更是针对黔南民族地区经济发展的实际需要，而制定的，充分体现了传统优势，品牌效应、经济效益、生态效益、社会效益，同时又符合国家、省产业政策导向为一体的特点，它的颁布实施对实现富民强州、生态保护和文化传承以及民族自治地方群众增加收入等多重目标将起到积极的推动作用。
(二)本届人大常委会立法的基本情况
黔南州十三届人大常委会自2012年2月选举产生以来，非常重视民族立法工作，成立立法领导小组，明确班子人员，建立和完善相关制度。编制五年立法规划，通过向社会公开征集立法规划建议项目等方式，全面了解社会各界普遍关心关注的热点、重点和焦点问题，经过充分调研和论证，从征集到的28件建议项目中选择出轻重缓急的重点项目7件作为立法规划重点项目(其它建议项目则进入立法项目储备库)，又经过征求省人大相关专门委员会意见和主任会议讨论后，结合2010年法规清理时省人大常委会提出我州需要修改3件条例的意见，一并列入立法规划编制草案，十三届州人大常委会第二次会议于2012年6月29日审议后通过了“2012-2016年立法规划”，包括立法项目、修订项目和调研项目共10件。
州人大常委会2012年6月29日通过五年立法规划后，于2012年7月12日召开立法工作会，将10件立法规划项目落实到政府及其相关职能部门，要求按照州人大常委会通过的《州立法立项论证办法》的规定，认真做好前期立法各项工作，为规划项目进入年度立法计划作准备。
到目前，已完成了《黔南州促进茶产业发展条例》的制定、批准和颁布实施；《黔南州剑江河流域保护条例》已经2015年2月州人民代表大会审议通过，正在报省人大常委会审查批准后组织实施；《黔南州古树名木保护条例》在2014年开展前期立法调研基础上，列入今年立法程序，州人民政府正在进行项目的起草修改论证，将于6月进入州人大常委会第一次审议，10月组织修改后进行第二次审议，2016年提交州人民代表大会审议通过。《黔南州城市水污染防治条例(草案)》进入常委会一审后因上位法在制定中而暂缓，《黔南州保护和发展民族传统体育条例》经主任会议审议后因立法准备暂不成熟而中止，其他项目按照立法立项论证和年度立法计划有序推进。
二、开展民族立法工作的主要做法
(一)进一步完善立法立项工作机制
1.常委会领导重视立法工作是做好立法工作的前提和保障。本届换届以来，由于常委会领导的高度重视，首先成立了常委会立法工和领导小组，明确了班子人员，其次明确机构配强人马，过去州人大法制委成立以来，住会工作的人员一直为2人，本届目前为3人，再次，随着立法工作任务与工作任务的加大，我州人大常委会已向州委申报增加设置“黔南州人大常委会法制工作委员会”。有待解决了有专门机构立法的问题。
2.进一步完善立法立项机制，先后制定了《黔南州人大常委会立法办法》、《黔南州人大常委会立法立项论证办法》、《黔南州人大常委会立法听证办法》和《黔南州人大常委会聘请咨询专家管理办法》。为进一步规范我州立法工作，确保2012年—2016年立法规划和年度立法计划的实施。
3.坚持党委联系人大主导的立法工作理念，一是做到五年立法规划和年度立法计划先向党委请示同意后再安排常委会审议，二是对法规草案中涉及的重大问题和即将进入常委会第二次审议的项目，在审议前作为重大事项工作以常委会党组名义向党委请示同意后再安排常委会审议。三是坚持人大主导立法工作的全过程，从法规案的征集、论证到立项，以及5年立法规划和年度立法计划的组织实施，到法规案的调研，起草、修改、论证至州人民政府报审，州人大相关专门委员会，法制委都自始自终的参与，指导每一个环节的工作。
4.加强请示汇报。一是常委会审议立法计划前，对初步确定的立法计划建设项目，法制委和相关专门委员会都要向上级人大汇报、征求拟立法建设项目是否与上级立法计划项目相同或者项目立法存在难度等，为常委会决定提供依据。二是在调研、起草和审议中遇到的问题及时向上级人大请示汇报和沟通。
5.以立法调研论证为前置条件，拟定年度立法计划。
6.建立常委会审议通过机制。立法计划由法制委完成编制草案后，报主任会议审查再提交常委会审议通过。为了提高常委会会议审议质量，在常委会会议召开前，将立法计划草案及有关说明材料提前送常委会组成人员和聘请的咨询专家审阅。
(二)进一步规范立法调研。在进行调研的过程中，对法规的起草都要通过召开不同形式的座谈会、论证会和听证会等，广泛听取各方面的意见，使法规起草集思广益，协调统一；通过各种方式搜集外地立法信息和实地考察外地立法经验，进一步拓宽起草思路，提出需要解决的主要问题；邀请有关专家和富有实践经验的法律工作者参加调研活动，请他们对法规草案进行全面系统把关，力求体现科学性、民主性的要求；将法规起草稿广泛征求意见，对涉及重大疑难问题，特别是对与人民群众生产和生活直接相关的问题，认真听取人民群众的意见，广泛集中民意民智，使法规草案更加符合地方实际；同时，把调查研究和需要解决的意见及时向党委请示、与政府沟通，力求使法规草案首先在领导层取得共识。
(三)注重法规草案的协调。一是宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章之间要协调一致，对地方性法规作出的具体化的或补充的规定，要与上位法不抵触，不照搬照抄，体现民族立法特色；二是法规起草工作涉及部门多，政策性强、知识面广，各行业之间明确各自的职权，做好周密、细致的协调工作；三是法规起草的重点是要弄清调整的重要内容和解决的实际问题，正确处理好宪法和其他规范性文件之间、不同部门法之间，不同效力层次的法律规范之间的关系，减少和避免法律体系内部矛盾，维护法制统一。特别是法规草案涉及到两个以上执法部门的职责权限划分的，注意处理好各执法机关之间的关系，分清主次，以避免法规草案通过后因法规规定不清造成执法实践中的相互冲突或推诿扯皮，确保法规的贯彻执行。在起草中举行有关执法部门负责人参加的法规案起草协调会，广泛听取有关部门的意见，既要保证法规草案的统一、科学、合理，又要保证法规草案通过后的社会效益，便于操作，切实可行。
三、开展地方立法存在的困难与建议
(一)立法权限及程序。按照《立法法》第二款、第五款之规定。“自治州州人民代表大会及其常务委员会，请省人大常委会批准”后，“可以行使设区的市制定地方性法规的职权”。这样，民族自治地方就可同时拥有民族自治立法和地方立法两个立法权。其操作程序应该是有差异的，一般设区市的地方性法规，州人大常委会就能够通过。而民族自治地方立法必须经人民代表大会通过。所以，建议人大常委会尽快修订出台《贵州省立法条例》，以利于自治州立法办法的及时修改，使我州立法工作有章可循，有法可依。
(二)机构不健全，人员编制少。自黔南州人大法制委成立以来，住会工作一直都是2人，办公室1人。随着立法任务的逐步加重，健全机构、配齐人员迫在眉睫，建议按照“省人大法制委和省人大常委会法制工作委员会”的模式，指导各地州(市)健全机构配强人员。
(三)从事立法工作的专业队伍人才缺乏，法律意识，素质参差不齐，随着国家《立法法》及相关法律法规的颁布实施，加强学习，提高素质，势在必行。建议省人大法制委及相关专门委员会，多搭建平台，加强对地州(市)从事立法工作的人员进行培训和指导。不断提高各地州(市)的立法质量。
作者： 编辑：吴静秋
