黔西南在贵州省立法工作会议上的情况汇报

【专题】开始地方立法　贵州准备好了

人大行业

　　十二届全国人大三次会议近日表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。这是实施15年之久“诸法之法”的首次大修,融入了党的十八届三中全会新的改革理念和四中全会全面推进依法治国的蓝图思想。修改后的第七十二条赋予了设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规职权，这对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，健全民族自治地区依法治理体系和提升依法治理能力现代化提供了新的善治契机。

　　一、黔西南州基本州情

　　1981年9月21日，经国务院批准，撤销兴义地区，设立黔西南布依族苗族自治州。1982年5月1日，黔西南布依族苗族自治州人民政府正式成立。全州国土面积16804平方公里，辖兴义、兴仁、安龙、贞丰、普安、晴隆、册亨、望谟、义龙试验区9县(市、区)，共139个乡(镇、街道办事处)、1097个村、119个社区。州内居住着汉、布依、苗、彝、回等35个民族，2014年末总人口352万人，其中少数民族人口占全州总人口的42.47%。全州区位优势良好，交通条件便捷，水能资源丰富，矿产资源富集，旅游资源神奇，历史文化厚重，化石奇石神秘，民族风情浓郁。

　　2014年，地区生产总值完成670.96亿元，同比增长14.6%；固定资产投资(50万元以上口径)786.31亿元，增长31%；财政总收入143.66亿元，增长13.7%；社会消费品零售总额156.75亿元，增长12.7%；金融机构存款余额759.35亿元，增长16.8%，贷款余额540亿元，增长27%。在全省经济发展综合测评中，我州排第六位。

　　二、立法工作情况

　　建州以来，特别是近年来，黔西南州人大常委会，紧紧围绕全州经济社会发展大局、社会关注热点、难点和重大民生问题，突出问题导向、突出地方特色、突出民族特色，共制定自治条例、单行条例、变通规定等自治法规11件，其中现行有效的10件，已废止1件，立法工作取得了一定实效。

　　一是集思广益，拓宽立法项目征集渠道。认真抓好立法项目论证，科学筛选各方面提出的立法建议，确保有限立法资源用在刀刃上。为了制定好立法规划，州人大常委会主任会议组成人员，带领各工委室领导，兵分两路，深入到八个县市和义龙试验区开展调研，听取县市领导及有关部门负责人对立法的意见、建议；州人大常委会内司工委发布公告，通过报纸、电视台、网站等媒体，公开向社会各界、公民征集立法建议；州政府发文，要求州直机关各部门和各县市人民政府报送立法建议项目。经广泛调研、征求意见，最后从征集到的26件立法建议项目中，确定5件为本届立法规划。去年，根据形势发展需要和代表提出的建议，又将黔西南布依族苗族自治州条例的修改和制定乡村医疗卫生管理条例纳入立法规划。

　　二是明确职责，抓好立法任务落实。常委会对拟制定和修改的立法项目作出明确规定：由人大常委会内司工委协调、联系，州民政局牵头起草殡葬管理条例草案；由环资工委协调、联系，州国土资源局牵头起草矿产资源管理条例草案，州城乡规划局牵头起草城乡规划建设管理条例草案；由农工委协调、联系，州畜牧水产局牵头起草种草养畜条例草案；由科教文卫委协调、联系，州教育局牵头修改州教育条例草案。同时还明确，凡列入立法规划的项目，不设定完成任务的具体时间表，州政府负责起草条例文本的部门，要立即组成条例起草工作组，全面启动起草工作，本着成熟一个，提请审议一个，上报审批一个的原则，争取本届人大全面完成五年立法规划任务。近年来，州人大常委会各有关工作委员会经常深入到有立法任务的部门，督促工作进展情况，每年年底召开立法工作座谈会，听取有关部门汇报立法工作情况、针对存在问题提出要求，并确定年度立法计划。

　　三是人大主导，督促政府加快立法进程。近年来，针对部门利益影响甚至阻碍地方立法进程，或者滥用地方立法资源等实践中存在的突出问题，我们努力从制度上加以规制，推出了不少好的做法。一是认真抓好立法项目论证，科学筛选各方面提出的立法建议项目，确保有限立法资源用在刀刃上。二是切实加强了对立法工作的统筹、协调，在州人大常委会的协调督促下，州人民政府建立了以州长为组长、分管副州长为副组长，有关部门为成员的立法工作领导小组，及时制定印发了《起草单行条例程序规定》，举办了“单行条例文本起草”培训班。三是积极拓宽人大代表参与立法工作的渠道，发挥代表来自基层、联系群众、熟悉情况的优势，在条例草案的立项、起草、调研、论证、审议等多个环节，认真吸取人民代表提出的意见、建议。四是为了指导州政府承担立法项目的部门有效推进立法工作，常委会颁布施行了《州人民代表大会立法程序规定》，州人大内司工委还制定了立法工作“流程图”。

　　四是结合实际，加强重点领域地方立法。常委会十分注重从本州的实际情况出发，抓住群众反映的热点、难点问题，以解决主要矛盾和实际问题为出发点，制定体现地方和民族特色的条例。我们围绕守住生态底线，实施经济社会发展主战略，推进开放创新、后发赶超，营造良好的法治化营商环境，进一步清理有违公平的法规规章条款，完善相关法律法规。如加快《黔西南布依族苗族自治州城乡规划建设管理条例》的立法步伐的问题。进一步思考制定《黔西南布依族苗族自治州矿产资源管理条例》(草案)也有必要。依据《民族区域自治法》、《教育法》及有关法律法规修订完成《黔西南布依族苗族自治州教育条例》，促进教育公平正义、持续健康发展和贯彻落实国家、省、州教育方针、政策；依法治教、规范办学。围绕守住生态底线，加快生态文明先行示范区建设，加强重点区域生态环境保护立法，制定《黔西南布依族苗族自治州种草养畜条例》势在必行。坚持地方立法和全面深化改革决策部署相衔接，以立法引领改革、推动发展、维护稳定，做到重大改革于法有据、地方立法主动适应改革和经济社会发展需要，及时制定与国家相关法律配套的地方性法规，对不适应改革要求的地方性法规，及时修改和废止。

　　法规的制定和修改，只有根据自治地方政治、经济和文化的特点，在不违背法律或者行政法规的基本原则、不违背宪法和民族区域自治法的规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定的前提下，着眼于国家法律立法不能解决的民族地方的特殊问题，对法律和法规作出变通的规定，把有关原则性规定尽量具体化，增加“含金量”，做到不抵触、有特色、可操作，从而通过立法帮助我们民族自治地方解决经济社会发展中的一些突出问题，更加有效地依法促进其各项事业的快速发展。

　　五是提前介入，确保立法质量得到不断提高。州人大常委会有关工委加强立法组织协调，提前介入政府部门文本起草、调研、征求意见等阶段工作、了解熟悉情况、及时掌握进度，努力抓住每一件法规案中的“关键条款”，对于分歧较大的重点难点问题，坚持从改革发展大局出发，加大沟通协调力度，勇于并善于在矛盾的焦点上“划杠杠”，有效防止部门利益和地方保护。不断创新代表参与立法机制，分专业有重点组织代表参与立法工作，比如，在健全立法立项机制方面，加强立项主导，努力改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”。探索立法前评估机制，加强立项论证，坚持“四个不立”，即不是经济社会发展急需的不立，立法条件不具备的不立，能用党纪、政策、规章、道德解决的不立，立法针对性不强、效果不理想的不立。

　　三、存在问题

　　近年来，我州在地方立法工作等方面虽然取得了一定成绩，但也存在不足之处：

　　一是立法机构有待健全。州人大常委会没有专门负责立法的机构，各工作委员会均履行立法职责。常委会法制工作委员会改为内务司法工作委员会后，职责不变，换汤不换药。同时，也还维持原来做法，承担人民代表大会法制委员会日常工作，内务司法监督工作任务重，有时顾及不到立法工作。

　　二是特色立法有待创新。我州拟制定的单行条例，大部分都有上位法，如矿产资源管理、城乡规划等条例，由于上位法规定很具体，要创新、要突出民族特色，在条文中真正体现自治权利难度较大。

　　三是人员素质有待提高。立法专业人才缺乏，立法人员素质不高，直接影响自治州法治建设进程。给一线立法人员补课，增加培训学习机会，提高立法人员整体法律素质，是立法工作的当务之急。

　　四是立法意识有待加强。立法实践中，立法决策的长官意志、立法过程的随意性、立法技术的不完善等问题不同程度存在。

　　四、几点思考

　　为进一步推动依法治州，我州将会充分利用好中国立法改革这一千载难逢的良好机遇，以新修订的《立法法》颁布实施为契机，强化机构设置和队伍建设，充分发挥新立法法的“四性”作用，即灵活性、及时性、有效性、广泛性，制定更多更好的良法，为全州社会经济更好更快发展做好强有力的保障。

　　一是灵活性。新修订的立法法，推动了地方立法格局重新构建，地方各级人大在立法中的主导引领作用更加主动灵活，立法工作向精细化立法迈进更加畅通，从立法法的修订过程不难看出，在草案修订过程中增加了论证会、听证会、社会征求意见和组织评估等措施，这些措施对提高立法质量提升立法效率会发挥重大的作用。全国人大充分认识到，随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方立法的意义凸显，它对细化完善法律体系发挥着不可或缺的重要作用，此次立法法修改，消除了原来立法法偏重于立法权限、立法程序、立法监督方面的制度规制，而忽略对立法主体、立法因素等制度规则，扩大和规范了地方立法，使民族自治州的地方立法在坚持法律原则的基础上，在兼容地方实际和民族特色上更有灵活性。

　　二是及时性。修改后的立法法，扩大了享有地方立法权的主体范围，明确规定自治州的人民代表大会及其常务委员会，可以行使设区的市制定地方性法规的职权。而过去规定自治州的立法权只有人民代表大会享有，并报省人大常委会批准后才生效，人民代表大会闭会期间州人大常委会没有立法权，而人民代表大会每年只召开一次，立法周期较长，数量较少。据统计，黔西南布依族苗族自治州自1982年成立至今仅出台自治条例和单行条例共10个，由此可以看出，自治地方在推进立法工作中受到的影响！立法法修改后，自治州人大常委会获得了立法权，而自治州人大常委会一般两个月召开一次，特殊情况还可以增开，从而大大缩短了颁布法律的时限，提高了立法效率，能够及时将人民群众期盼、涉及改革发展稳定和社会关注度高的地方性法规出台。

　　三是有效性。宪法和立法法都有规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，修改后的立法法又赋予民族自治地方人大常委会的地方立法权，这都将在推进和促进自治州的政治稳定、经济发展、社会进步和民族团结中发挥重要作用。在地方立法春天来临的时候，要充分吸纳有关法律法规的精髓，吸纳广大人民群众和社会各界的智慧，吸纳其他民族自治地方立法的经验，发挥好人大在立意、立项、程序等方面主导引领立法的作用，依法立法、科学立法、民主立法，带着问题立法，立有用之法、立管用之法，能用之法，保障地方性法规的有效性。

　　四是广泛性。新立法法科学合理下放了地方立法权,有效地促进了地方人大可以因地制宜和独立自主立法,对完善基层社会治理体系,提高基层社会治理能力提供了更加广阔的舞台,为推进地方政府社会治理的民主化、法治化、科学化提供了更加有力的保障。新立法在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对"城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项"制定地方性法规。相应赋予自治州人大及其常委会与设区的市同样的地方立法权。就自治地方而言可以依法制定自治条例、单行条例和地方性法规，立法的内涵更加丰富、外延得到拓展，空间较为广阔。

　　五、意见建议

　　一是要回归人大立法主导。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，坚决杜绝政府制定规则，借法固权、以法扩权、凭法争权，人大要树立“不怕得罪人”的思想，克服按长官意志立法、修法、废法的错位思维，坚决去除立法上的行政化，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限，改变由政府主导决定立法的状况，真正回归到人大立法的主导地位上来，做到法律准确反映经济社会的发展需要。

　　二是要成立专门立法机构。为了规范立法活动，健全立法机构，提高立法质量，建议省人大常委会对三个自治州的立法机构、人员编制提出明确要求，增设法制工作委员会或法制科，以便各自治州抓好落实。同时，按照贵州省贯彻落实十八四中全会精神要求，由省人大常委会监督各地州落实“增加有法治实践经验的州人大常委会专职常委比例”情况。

　　三是要加强对下立法指导。希望省人大有关委员会根据我省目前地区之间不平衡，经济成分、利益主体等日趋多样化的实际，应侧重关心、帮助、指导民族自治地方立法工作。进一步拓宽有序参与立法途径，把公众参与作为开展立法调研工作的切入点，借助网络等新手段，引导群众多途径表达利益诉求，使立法工作更好地集中民智、体现民意、符合民心。

　　四是要注重专业人才培养。注重发挥人大代表、专家学者、有关部门及社会力量在民族立法中的作用的同时，努力培养本地立法人才，积极为他们参与立法、监督立法创造条件，建议省人大常委会切实加强全省人大立法队伍建设，呼吁各级党委，应当建立健全并落实立法工作人才与党政机关干部的正常交流机制，多岗位培养干部；结合立法工作需要，制定实施立法工作人才队伍建设规划，确立“使用即培养”的导向，探索人才柔性流动机制。着力帮助有地方立法权的市、州、县培养一批立法工作领军人才、专家级立法工作骨干以及素质优良的立法工作专业人才队伍，建立健全我州立法人才专家库。选好配强立法机构领导班子，提升立法干部素质和能力。