强化立法主体地位 不断提高立法质量
2015-06-12 13:56 来源：多彩贵州网
——民族自治地方人大发挥立法主导作用对提高地方立法质量的思考
民族自治地方立法工作是地方人大及其常委会的重要职责和主要任务，是地方人大民族工作的重要组成部分，做好民族自治地方立法工作，对全面落实党的民族区域自治制度，构建民族和谐，促进自治地方民主法制建设具有及其重要的意义。党的十八届四中全会明确指出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，这为地方人大立法工作提出了新的任务和要求，如何顺应形势，创新机制，充分发挥地方人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，着力提高自治地方立法质量，同样成为地方人大及其常委会面临的重要课题。
一、实践与困惑
我国宪法规定：民族自治地方的人民代表大会有权根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；松桃是1956年经国务院批准的我省成立最早的少数民族自治县和全国五个苗族自治县之一，根据我国宪法规定，为有效行使自治权，促进地方经济协调健康发展，于1988年结合实际制定了《松桃苗族自治县自治条例》，开始了民族立法工作的探索和尝试，随后根据松桃经济社会发展的要求，从2000年开始至2015年，又分别制定了《松桃苗族自治县非公有制经济发展保护条例》、《松桃苗族自治县城镇管理条例》、《松桃苗族自治县农业承包经营权继续承包条例》、《松桃苗族自治县农村公路条例》、《松桃苗族自治县新型农村合作医疗条例》，至此，松桃的民族立法工作步入了发展的快车道，其中，随着经济社会的发展以及自治县实际情况变化，为了适应新的形势发展需要，2006年和2012年分别对《松桃苗族自治县自治条例》、《松桃苗族自治县城镇管理条例》进行了修改，2013年废止了《松桃苗族自治县非公有制经济发展保护条例》。
多年来民族立法的实践，使我们充分认识到自治地方民族立法工作是一项集中民智、慧及民生的系统工程，为促进民族自治地方经济发展和社会进步，保障团结、互助、和谐的民族关系发挥了重要作用。但是，通过我县《自治条例》和《城镇管理条例》的修改、《非公有制经济发展保护条例》的废止，以及其它单行条例的制定和施行实际，又使我们感受很多地方难以理解和困惑：比如松桃成立自治县近60年，仅制定了五部地方自治法规，立法内容也仅仅涉及到招商引资、城镇管理、公路管理及农业卫生等方面，而作为我县优势的“生态”、“矿产”、“民族文化”、“产业发展”以及群众关注的诸如民族村寨保护、民族经济建设等方面确很少涉及，很多领域急需地方法规规范调整的问题，由于种种原因，还没有制定出来，从而使我县的民族立法工作出现了断片、短缺和困惑。此外，所制定出来的地方性法规变通性不足，可操作性不够强，作为最基层的自治地方立法的目的，本来是想通过地方性法规来解决自己的一些实际需要和特殊问题，但由于层级低、条例多是笼统性且大众化性，加上一些条件的制约和限制，要变通执行其规定几乎是不可能，在已经制定出的多部地方性法规来看，出了“原则”还是“原则”，不少条文只能是照搬照抄，形同虚设，很难达到我国宪法和法律赋予地方立法权而要达到的真正目的和要求，缺乏具体针对性和可操作性，对自身权益的保护也难以明确的表达出来，从而使法规的质量不高，实际意义不大，如我县《农业承包经营权继续承包条例》颁布至令已十多年，其间产生的农业承包经营权纠纷难以计数，但是无论是法院审判还是政府部门处理，都无一例适用过该条例，而其它单行条例的结局也大概如此。
二、问题与原因
民族自治地方的立法主体时至今日，仍然存在着如下问题:一是立法主体不完善，立法质量不高。从全国的层面看，自治地方所颁布的条例数量虽然较多，但质量普遍不高，与民族区域自治法内容雷同现象比较明显。据有关方面不完全测估，“小法”重复“大法”，“后法”重复“前法”约占地方立法的70%-90%。可见，这种重复性既是民族自治地方法制建设的滞后表现，也是自治权行使不够完善的表现。二是在制定单行条例方面，尚有较多的缺陷，面小量少，针对性不强，其工作常态有“头痛医头，脚痛医脚”的实用主义倾向，没有法律法规立法的严肃性。三是在立法指导思想上表现为重经济发展轻社会与民生的现象。四是自治地方(特别是边远落后的自治地方)立法人员素质普遍不高，缺乏专业人才，立法研究较为薄弱。
造成上述问题的原因是多方面的，既有主观条件的限制，也有客观因素的制约，但其根本问题应该是作为地方立法机关的人大及其常委会没有真正发挥好在立法及法律实施过程中的主导作用，一是自治地方的立法过程很大程度上是政府主导型，原动力来自于政府及其部门，从某种情况来看，可以说是按长官意志在立法、修法、废法，如2006年修改我县自治条例时，原已报请批准的修改决定将县庆假日定于12月31日，原因是自1956年以来都是将12月31日作县庆日，后来由于政府负责人要求改，又将其改成9月17日(国务院批准日)，人大难以影响实质性内容，从而导致地方性法规制定过程中错位，在一定程度上形成政府制定规则、借法固权，以法护权，凭法争权难以避免，从而也在一定程度上损害了立法的公正性。二是由于主、客观原因的影响，中央与地方、上级与下级的立法冲突历来存在，其立法权的划分一直随着利益划分状况而变化，地方化现象较为普遍，地方立法之间的差异较大，分散的地方保护行为带来的副作用也不少，为执法和公民守法带来一定困难，同时也为立法过程中的如何把握“既不能抵触”又能“变通”造成羁绊。三是过去地方立法在某些方面成为一些部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段，通过立法来借法护权、与民争利，为本部门的行政行为寻求合法外衣，导致了立法行为部门化、部门立法利益化、部门利益合法化，特别是当地方性法规某些方面触及到某些部门利益时，很难改变，改变了也很难实施，如民族区域自治法修改后，特别是国务院和省出台的两个规定以及自治地方的自治条例，都明确自治地方享受的关于免除资金配套的规定，多年来一直难以执行。四是由于社会经济的快速发展、立法所赖的存在的经济基础和社会生活处于急速变化之中，在某种程度上立法工作更多地考虑的是现实的格局，特别是少数民族自治地方，对于考虑正义原则、考虑法规条例的内在理性远远不够，同时，由于立法意义不愿意去触及各探求深层次的问题，导致立法工作的前瞻性和现实性兼顾不够，战略性考量方面做得不好，定的功能体现不充分，稳定性不强，修法过于频繁，我县《非公有制经济发展保护条例》颁布实施未达10年就被迫废止，地方性法规条例如此，国家及上级法律法规同样如此。从而在一定程度上损害了法律以及条例的严肃性。五是人大自身不能支配和主导立法资源，特别是主导立法人才资源，而有关机关和单位根本没有从加强立法队伍上去考虑人员配备和调整，甚至造成自治地方人大立法工作人员的频繁变动。
党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，当前中国特色社会主义法律体系已经初步形成，民族自治地方立法工作也成为社会主义法律体系构成的重要部分，但由于在某些领域存在的立法漏洞，顽疾难消，立法质量不高确实相当明显，如何提高立法质量，消除上述因素影响，必须使立法工作回归到人大主导的格局上来，回归到公众更多参与的轨道上来。
三、对策与建议
自治地方人大及其常委会在民族立法工作中发挥主导作用，是新形势下地方人大及常委会履行法定职能的重要体现，也是时代发展的必然要求，过去出现的一些弊端和问题，有其特定的历史条件和社会经济环境，而形势的变化必须由人大及其常委会承担起主导立法的责任。
1、适应新常态、树立新理念
十三届全国人大第三次会议对我国立法法进行了全面修改，为民族自治地方立法工作提供了坚实的依据，也为自治地方人大民族立法工作提出了新要求，在新常态下，民族自治地方的立法工作一定要转变思维方式，顺应形势需求，适应发展需要：一是必须将民族立法工作放在依法治县的战略全局来谋篇布局，坚持质量与数量并重，计划与重点结合的原则，科学设定立法规划，夯实依法治理的法治基础。二是将地方立法工作放在推进治理体系和治理能力现代化建设总目标中改革创新，将立法决策与改革决策相结合作为地方立法工作的重要内容，更加注重从民族立法的角度上进行了顶层设计。三是将民族立法放在坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进地方人大工作中与时俱进，始终抓住提高立法质量这个关键，不断提高立法水平。四是将立法工作放在满足人民群众所期待中总结提升，满足人民群众对参与立法过程的期待和对立法效果的期待，坚持群众路线、倾听群众呼声、反映群众意愿，集中群众智慧，这是人大工作保持生机和活力的源泉，为此，人民群众不应该只是法律、法规及条例的被动接受者，而更应该是立法工作的积极参与者，只有树立了全局理念、创新理念、群众理念，才能确立正确的地方立法工作导向，发挥人大主导立法作用。建议上级人大机关在特别是省、市多组织自治地方人大立法人员的交流和培训，对转变观念、创新理念将起到重要作用。
2、顺应新形势，完善新机制。
提高自治地方民族立法质量，光靠转变理念远远不够，还需进一步建立和完善适应新的形势发展需求的体制机制，一是要有稳定的地方人大立法队伍建设机制。民族立法工作是一项政治性、专业性、技术性、适应性都很强的工作，必须有一支相对稳定、政治素质高、业务能力强、工作作风硬的立法工作队伍。在我国作为高素质专业人才的构成，任何领域都是“倒金字塔”式的结构方式，越是上一级人才越多，越是下一级人才越少，特别是边远落后的少数民族地区，由于经济条件生活待遇和工作环境等同其它地区不具有可比性，不仅严重缺乏民族立法工作必须的专业人才，而且有的从事民族立法工作十几年甚至几十年，无论政治待遇、还是经济待遇都没有任何改观，这同他们的贡献是远不相称，许多专业人才的主动或被动流失，造成民族地方立法队伍严重紧缺，而立法队伍素质高低直接影响立法质量，为此，探索并切实建立起自治地方人大常委会主导人大立法队伍建设的有效机制，才能为民族立法工作提供强有力的组织保障。二是建立和完善人大常委会上、下联动的工作机制。搞好民族立法工作，提高地方立法质量，仅仅靠少数民族自治地方的热情和努力，靠其自身队伍的力量是完全不够的，很大程度上需要上的参与和支持，发挥人大在立法工作中的主导作用，更重要是发挥各级人大及其常委会在立法工作中的联动作用，建立并完善行之有效的联动机制。国家及省、市人大及其常委会的立法工作，不仅自身的人才队伍是自治地方人大及其常委会望尘莫及，而且还可以借外部的资源优势，一方面能够借助高等院校的力量，位于国家、省、市级所辖地的高等院校具有人才，智力等丰富的立法资源，利用较专业技术资源，专家的理论功底，有利于加强立法力量，弥补立法机关自身专业信息的不足，很多高校都成立有立法咨询服务工作站，但是这些工作站只服从和服务于上级人大及其常委会，作为最基层的自治地方人大难以惠及。另一方面还可以借助专家和学者的力量，很多省、市人大都成立有专家咨询委员会，吸纳专家、学者参与立法工作，这些高校的力量，专家和学者的力量，能够通过新的人大常委会主导立法工作的体制机制，惠及到自治地方的民族立法工作中，才能真正使地方立法质量得以大幅度提高和改进。三是建立和完善全面系统的协调配合机制。克服民族自治地方立法力量不足的矛盾，还需要全方位的协调配合来解决，这不仅仅是国家、省、市与自治地方，以及自治地方内部各级、各部门的纵向协调配合，形成立法工作合力。还需要同其它省、市及自治地方的横向协调配合，纵向配合以前有很多可值得总结和推广的做法和经验，但横向配合除了考察学习外，还无别的方式和方法，而湖北省恩施州来凤自治县今年邀请我县人大派出立法人员参与该县《酉水河保护条例》的立法调研，开启了自治地方人大立法工作横向协调配合的尝试，这一做法值得借鉴，更值得研究和推广。
3、探索新方法，建立新制度。
落实党的十八届四中全会精神，真正实现人大及其常委会主导立法工作，还需建立一系列适应工作需要的方式和制度。如下放部分立法审批权限、加强立法队伍建设，稳定队伍结构，编制立法规划，实施立法计划、考察调研，起草论证，宣传推广，后续评估等等，都要以制度的形式进行规范，从而保障人大及其常委会主导立法工作的权威性和连续性。
无论是理念转变，机制创新、制度健全都离不开上级人大特别是省、市人大的支持和帮助，建议上级人大及其常委会能够深入研究自治地方人大立法工作的实际困难，建立并完善独立的切实可行的人大主导立法资源和立法人员考核晋升制度，以及自治地方立法工作人员的经验交流和业务培训制度，从争取政策支持方面关心解决自治地方立法人员的政治前途和经济待遇，稳定地方立法队伍，才能发挥地方人大立法主导作用，提高地方立法质量，为推进自治地方法治建设营造良好的环境。
2015年6月1日
作者： 编辑：吴静秋
