用好立法权 助推大发展

【专题】开始地方立法　贵州准备好了

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人大行业

　　党的十八届四中全会指出：健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；全面推进依法治国，必须加强立法队伍建设，推进立法精细化，切实提高立法质量。笔者结合务川自治县人大立法工作的实践，就用好立法权，推动大发展谈点认识，以期起到抛砖引玉的效果。

　　一、务川民族立法工作现状

　　务川人大高度重视立法工作，积极推进民族自治条例和单行条例的制定工作。1991年制定颁布了《务川仡佬族苗族自治县自治条例》。2006年，对《自治条例》进行了修订。同时，结合务川经济社会发展的迫切需要，先后颁布实施了《务川仡佬族苗族自治县非公有制经济发展保护条例》、《务川仡佬族苗族自治县城镇管理条例》、《务川仡佬族苗族自治县洪渡河生态环境保护条例》、《务川仡佬族苗族自治县农村消防条例》4个单行条例。《务川仡佬族苗族自治县九天母石文化生态保护区保护条例》、《务川仡佬族苗族自治县饮用水源保护条例》均已纳入了立法计划，目前已进入调研考察和起草阶段。尽管如此，我县的立法工作还不能引领加速经济社会发展，加快资源开发，加强生态环境保护，切实保障民生的需要，民族立法工作任重道远。

　　二、务川立法工作的体会与做法

　　(一)加强立法队伍建设，是做好立法工作的前提。要立良法，首先要有高素质的立法队伍。务川人大及其常委会高度重视民族立法工作，切实加强对民族立法工作的组织领导。成立了以县委书记为组长、人大常委会主任为常务副组长的立法领导小组，组建了立法办公室，从政府法制办选调一名具有一定文字表达能力和法律专业知识的人员负责日常立法相关工作，并多次派送其参加省人大组织的民族立法培训班。建立健全了相关工作机制和工作制度，使立法工作正常化。

　　(二)深入调查研究，是做好立法工作的基础。

　　“没有调查就没有发言权”，没有经过调查研究制定的法规，不仅难以在工作中得到落实，更会阻碍经济社会的发展。为保障制定的法规符合本地实际，更加具有实际操作性和体现地方特色，务川人大常委会坚持“沉下去” ，走群众路线，在条例起草前，根据立法计划，制定调研方案，组织人员深入到有关单位、乡镇、村组、农户家中，有针对性的开展专题调研，弄清立法背景，征求意见，预测颁布实施后可能出现的问题。如2012年5月12日至18日，人大常委会组织省、市、县三级人大代表对全县农村消防工作进行了专项调研视察，为《务川仡佬族苗族自治县农村消防条例》起草收集了许多有建设性的建议意见。

　　(三)规范立法程序，是做好立法工作的关键环节。务川人大及其常委会及时总结在民主立法、科学立法和开门立法方面的成功经验，不断规范立法程序，从立法计划编制、起草、调研、听证、立法质量评估等各工作环节严格把关。在实践中逐步完善了立法工作程序：调研选题——公开征集立法建议项目——制定五年立法规划——提出立法议案——开展调研——列出需要解决和变通的问题——组织起草工作——征求社会各方面意见——人大常委会一审——报省人大民宗委征求意见——人大常委会二审——报县委审定——报省人大民宗委组织专家进行论证——县人民代表大会审议——报省人大常委会批准实施。在《务川仡佬族苗族自治县农村消防条例》(草案)起草制定中，共开展调研3次，召开座谈会、论证会8次，收集意见建议40余条。

　　(四)发挥人大立法主导，努力提高立法质量

　　立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。人大在立法中发挥主导作用，能保证立法的公正性和公平性，是提高立法质量的有效举措，也是人大履行法定职能的体现和建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。以前在条例起草中我们实行“谁主管、谁负责、谁起草”的工作模式，涉及政府职能的法规主要由行政部门起草，提交人大进入立法程序。其起草的条例大多存在“争权诿责”现象，并且由于人大没有全程参与调研起草，对该法规没有深入研究，缺乏了解，加之审议时间又较短，难以在审议、修改环节提出切实可行的建议。为了避免上述问题，我们组织相关部门成立条例起草小组，起草法规案，牢牢把握立法的主导权。在《务川仡佬族苗族自治县农村消防条例》起草过程中，我们在深入调研的基础上，由人大常委会立法办起草后，组织有关部门进行反复修改、论证、征求意见后形成了《务川仡佬族苗族自治县农村消防条例》(草案)，进入审议、审批程序，省人大常委会有关领导认为该条例规定的比较具体、可操作性强，质量不错。

　　三、新形势下加强地方立法工作的建议

　　(一)增加编制，配齐配强立法队伍

　　目前，据了解，包括我县在内，多数民族自治县的人大法制机构人员仅一人且也是不懂法律，更不要说立法技术了，有的人大甚至没有专门的立法工作人员。因此，制定的条例可操作性不强，照抄照搬上位法及其他地方法规的形象比较普遍，可以说发挥人大立法主导作用成了一句空话。要改变这种尴尬局面，应当增加有立法权的人大人员编制，请省人大协调省编办将县级人大立法机构的人员编制设定为2人，设区的市人大立法机构设定为3至5人；在《关于加强和改进地方立法工作的意见》中明确规定，各级党委在配备人大立法机构人员时，必须是熟悉法律法规，且具有法律工作经验的人员。

　　(二)强化培训，加强立法队伍建设

　　立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作，反映的客观实际要符合法律的规律，要运用准确的法言法语，熟练掌握立法技巧。很难指望没有立法知识和技术的人员能制定出高质量的法律。没有一支素质高、业务强的立法干部队伍，要搞好人大立法工作是不可能的。因此，各级人大按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，加大培训力度，选送人员到省人大跟班学习。恳请省人大常委会制定立法人才培训计划，对全省立法工作人员进行全面系统的培训，以提高其立法技能和法律素养，推动地方立法人才队伍正规化、专业化、职业化，重点打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉国情、省情、市情、县情的高水平地方立法人才队伍。避免出现制定的法规照抄照搬，小法抄大法，重复立法，甚至违背上位法的现象。

　　(三)加大对人大代表培训力度，提高法规审议质量

　　法规的审议是有立法权的地方人大的一项法定权利，是提高立法质量的关键，但是由于地方人大代表的结构单一，熟悉法律法规、掌握立法技巧人大代表几乎没有。因此，人大审议法规基本上是走走程序，在法规审议中代表几乎没有提出一句切合实际而被采纳的建议。可以说人大立法就成了走一走程序。要改变这种局面，《关于加强和改进地方立法工作的意见》应明确规定，有立法权的人大必须在立法调研、起草阶段轮流邀请人大代表全程参与，同时在表决法规案前对代表进行相关法律法规和条例所规范对象的相关知识的培训，以进一步增强对法规实质性内容的决策能力和水平，提高立法质量。