存款保险的制度选择

　　问题银行灵活处置

　　经济金融稳定的情况下，银行倒闭的数量相对有限。以美国为例，20世纪20年代，美国大约有2.5万家银行，每年平均倒闭500家左右的银行，大约为银行总数的2%。在建立存款保险制度的最初十年里，每年倒闭的银行降至50家左右，其后从1945-1980年，平均每年只有5家左右银行倒闭。只有在爆发严重金融危机的情况下，才会出现大规模的银行倒闭潮，在上世纪30年代的“大萧条”期间，美国大量银行倒闭，1929-1933年倒闭的银行数猛增至9755家，超过了银行总数的三分之一。本轮国际金融危机以来，美国倒闭了近500家银行，得益于美国联邦存款保险公司(FDIC)较完善的早期纠正和风险处置职能，美国较好地处置了这些倒闭银行的风险，基本没有发生挤兑，有效稳定了公众信心，维护了金融体系稳定。

　　国际上现行的存款保险制度大致可以分为三种模式。一是“付款箱”，主要负责银行倒闭后赔付存款人，如澳大利亚；二是“损失最小化”，除了赔付存款人外，还拥有风险监测和处置功能，如日本、加拿大、法国和俄罗斯等；三是“风险最小化”，除了赔付存款人外，还具有较强的早期纠正和补充监管功能，典型的如美国、韩国和中国台湾地区。

　　不同模式在处理危机上存在较大差异，本次金融危机表明，“付款箱”模式只能事后对存款人进行被动赔付，缺乏对问题银行进行早期风险干预和及时处置的能力，应对危机和维护公众信心的能力明显不足。危机后，越来越多的国家向“损失最小化”和“风险最小化”模式改革。

　　“损失最小化”和“风险最小化”两种模式，在处理银行破产的实际操作和赔付中，大多采取过桥银行、收购与承接等方式，将问题银行的存款转移到一家健康银行，实际上使存款人得到100%的保障。

　　存款保险可以实现及时赔付。在处理过程中，通常是周五关闭，周一就完成存款转移或赔付，无需漫长的等待期，大大减少了存款人的时间成本。相对于我国现行“一事一议”、“救火式”的风险处置和个人债权收购政策，“损失最小化”和“风险最小化”模式政策明确、赔付及时，注重事前防范和快速、有序的市场化处置，在及时防范和化解金融风险的同时，充分保护了存款人的利益。

　　中国在存款保险制度的设计上可充分汲取国际经验教训，除了保费征收、存款赔付等基本职能外，还应具备必要的信息收集与检查、早期纠正及风险处置等职能。这样既可以在金融机构倒闭时保护存款人利益，还可及时发现和迅速处置经营不善的存款机构，将可能产生的道德风险及存款保险基金的损失降到最低，做到风险“早发现、早处置”，从根本上防止金融体系风险的累积。总体而言，中国当前经济处于较快增长阶段，金融机构破产可能性较小，即使单一金融机构出现较大风险，也可以通过转让、合并等方式有效化解。

　　功能创新和拓展

　　在面临金融危机或银行业危机期间，很多国家从维护金融稳定的角度，突破了存款保险传统的保障或支付职能，通过创新和拓展存款保险功能，扩展到金融救助、维护整个金融体系稳定等，并发展成为金融安全网的核心成员。

　　一是更加注重维护金融稳定，危机后大幅上调赔付限额，有效防范了大规模银行挤兑。此次国际金融危机期间，美国一次性将保险限额从10万美元提高至25万美元，英国从3.5万英镑上调至8.5万英镑，欧盟要求成员国从2万欧元提升至10万欧元。

　　二是通过实施早期纠正和有效处置措施，及时防范和化解金融风险。从各国实践情况看，设计良好的存款保险制度，具备内在动力和有效手段维护存款保险基金安全，主动加强对问题银行及其风险的识别和预警，通过实施差别费率，及时采取强有力的早期纠正措施，强化对金融机构的约束，从根本上防范金融体系风险的累积。当银行经营失败时，遵循“成本最小化”原则，采取多样化的风险处置方式快速及时地处置金融风险，维护金融稳定。此次危机也再次验证了存款保险制度在及时防范和处置风险中的重要左右。为此，国际金融组织和主要经济体在新一轮金融监管准则修订和金融改革立法中，纷纷把存款保险制度纳入金融风险防范和处置体系，并大幅强化存款保险在早期纠正和风险处置等方面的职责。

　　三是通过快速有序的市场化处置，逐步成为应对危机和处置风险的重要平台。国际金融危机再次表明，存款保险与处置机制结合起来，可以大大减少监管失效的成本，有利于提升公众信心、增强危机应对能力。此次危机中美国共倒闭了近500家银行，FDIC灵活运用收购与承接、过桥银行、直接赔付、经营中救助等处置方式，及时化解了不同规模银行的风险，最大程度减少了处置成本，有效维护了美国金融体系的稳定。鉴此，很多国家都大幅强化了存款保险主导银行风险处置的职能，不断丰富市场化处置工具。美国也大幅扩展了FDIC的职责范围，将其风险处置职能延伸至非存款类系统重要性金融机构领域，与美联储一道构成防范和化解风险的防线。金融稳定理事会在总结此次危机的经验时认为，存款保险不仅仅是银行倒闭的处置平台，也是维护金融稳定的一项基础性制度安排，并在危机后将《有效存款保险制度核心原则》列入国际金融核心标准。

　　(作者宗良中国银行国际金融研究所副所长，王志峰为该所研究员)