在新的起点上切实加强和改进地方民族立法工作

　　贵州是全国八个民族省区之一，有苗族、布依族、侗族、土家族、彝族、仡佬族、水族等十七个世居少数民族，少数民族常住人口1255万人，占全省常住人口的36.11%。有3个自治州、11个自治县，现有204个民族乡，民族自治地方面积占全省总面积的55%。在省委的正确领导下，省人大常委会始终把做好民族工作放在关系国家统一、民族团结、社会稳定的高度来抓，把民族立法工作作为引领、促进、保障民族地方经济社会快速发展，全面推进依法治国、依法治省战略的一项重要工作来抓。

　　省人大民族宗教委员会在省人大及其常委会的领导下，依照宪法、法律赋予的职权，紧紧围绕党和国家工作大局依法履职，协助省人大常委会做好民族方面的立法和监督工作，帮助、指导自治地方开展民族立法。在维护国家法制统一的前提下，努力建立具有贵州特色的民族区域自治法的地方配套法规体系，将有助于民族自治地方经济发展、社会进步、民族团结的成熟经验，用法规、自治条例和单行条例的形式固定下来，为巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，推动民族地方经济社会加快发展，提供了重要的法制保障。

　　一、基本情况

　　截止今年五月底，我省现行有效的民族类法规、自治条例、单行条例、变通规定共91件。其中：省级地方性法规2件(《贵州省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》、《贵州省促进民族团结进步条例》)，自治条例14件，单行条例74件，变通规定1件。这些法规和条例内容丰富，涵盖自治地方的政治、经济、文化、教育、科技、旅游、城镇规划建设、生态环境改善、资源保护等主要方面，对保障、促进自治地方政治稳定、经济发展、社会各项事业全面进步，起到了十分重要的作用。一是保证了宪法、民族区域自治法等法律的规定，以及党和国家的民族政策在民族地区的贯彻实施；二是巩固和发展了社会主义民族关系，有力维护了民族地区安定团结的政治局面；三是保障了民族自治地方的自治权和各少数民族人民的政治、经济、文化等权益，推动了民族地区经济发展和社会全面进步。

　　(一)经济建设立法，助推科学发展

　　不断加大对少数民族地区经济的保护、扶持和发展，推动自治地方根据本地本民族实际发展经济和社会各项事业，促进各民族的共同繁荣。如：现行有效的10件促进非公有制经济发展和保护个体工商户的条例，有针对性地明确对民族地区非公有制经济进行扶持和给予优惠，培育个体私营经济，以法制的手段调整经济关系，规范市场行为；14件涉及城镇规划、建设和管理，以及经济开发区管理的单行条例，推动城镇提高现代化建设和管理水平，充分发挥城市(含县城)在社会经济发展中的先导作用和中心作用。重视“三农”立法，涉及农村基础设施建设、农业产业发展等方面。如：松桃自治县农业承包经营权继续承包条例、黔南自治州畜禽防疫条例、黔南自治州促进茶产业发展条例、黔东南自治州苗医药侗医药发展条例等。

　　(二)民生保障立法，提高幸福指数

　　从保障人民群众合法权益角度出发，对教育、医疗卫生、科技进步、打击假冒伪劣商品、防治水污染、农作物种子、农村消防、殡葬管理等作出规范，切实保障和改善民生。如,松桃自治县新型农村合作医疗条例,将农村五保户、孤儿、优抚对象及特困家庭参加新型农村合作医疗的个人缴费部分由自治县人民政府统筹解决。

　　(三)生态环境立法，保住青山绿水

　　青山绿水是民族地区最大的生态本钱，必须倍加珍爱、精心呵护，正确处理好发展和保护的关系，如：务川自治县洪渡河生态环境保护条例、沿河自治县乌江沿岸生态环境保护条例等，规范开发活动，改善生态环境，促进当地经济、社会与自然和谐平衡、可持续发展。

　　(四)历史文化立法，延续民族传承

　　立足于保护特色文化、民族文化，如：三都自治县水书文化保护条例、黔东南自治州镇远历史文化名城保护条例等从民族的根本利益和长远利益角度出发，从资金扶持、政策支持等方面作出规定，在促进开发的同时加强对历史名镇、民族文化村寨、非物质文化遗产、民族文化资源、发展优秀民族文化的保护。

　　(五)自然资源立法，保护生存之本

　　鉴于地方资源、特色资源保护的重要性、紧迫性，陆续出台了一批地方特色鲜明、保护手段有力的单行条例：威宁自治县草海保护条例、黔西南自治州天然林保护条例、关岭自治县古生物化石资源保护条例、黔南自治州岩溶资源保护条例，以及多个水资源和风景名胜区保护条例等。

　　二、具体做法

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，也是全面推进依法治国的重要条件。民族自治地方的立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人民代表大会的一项重要职权,是国家立法体制的重要组成部分,体现了中央对民族自治地区的政策关怀。民族立法步伐的加快、力度的加大,有力地推动了民族地方的经济建设和社会事业的发展。民族立法工作要以提高立法质量为出发点，恪守以民为本、立法为民理念，把公开、公正、公平原则贯穿地方立法全过程，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

　　(一)树立正确指导思想，确保立法方向准

　　要始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持党的领导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照全国和省人大常委会的部署和要求，以《宪法》、《民族区域自治法》为依据，以改革、发展、稳定为前提，深入开展民族立法工作，使修订和制定出台的自治条例和单行条例既符合党和国家的大政方针政策，又充分体现广大人民群众的根本利益。

　　(二)切合实际确定选题，确保立法有特色

　　“越是民族的越是世界的”，民族地方特色是民族立法的核心生命力，立法没有民族特色，出台的法规、条例就难以落实到位。在确定立法选题时，必须充分考虑民族自治地方经济和社会的实际，突出重点，因地制宜，在民族地方特色上下功夫，既要挖掘和保护本地资源，又要积极借鉴国外的经验，使制定的条例与国际上的有关法律、国际惯例相衔接。这样，才能有利于民族地方的经济参与国际竞争，有利于吸引国外的资金。

　　(三)合理确定立法内容，真实反映民愿诉求

　　一部法规、条例有没有不是最重要，好不好、管不管用才是关键。因此，立法规定的内容必须紧密结合地方实际，始终紧紧围绕民族自治地方的改革发展稳定大局，着力解决各民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使规定的内容具有可操作性,并健全立法机关和社会公众沟通机制，通过加强立法听证、咨询工作，公开征求意见等，广泛凝聚社会共识，使出台的法规真实反映民愿诉求。

　　(四)建立健全机构，确保立法规范有序

　　民族立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作，必须要有专门机构、有专项资金，才能保障民族立法工作正常开展。因此，要依法建立相应的组织机构，健全有立法权的人大主导地方立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在民族立法工作中的主导作用，使民族立法工作规范有序进行，进而提高民族立法的时效性和权威性。

　　(五)壮大立法队伍建设，提高立法起草质量

　　“打铁还需本领硬”、“没有调查就没有发言权”，做好人大民族立法工作，必须健全优秀立法干部遴选制度和强化民族立法工作人员的学习培训、考察，提高民族立法工作人员的立法水平和能力，着力打造一支“招之能来，来之能战”的立法队伍。对专业性较强的法律草案，应当吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草，真正提高立法质量。

　　(六)依法行使立法监督权，推动民族工作开展

　　法律法规的生命力在于贯彻实施，实施到不到位，人大监督十分重要。因此，要把民族法规、单行条例的贯彻实施作为一项重要工作来抓。一是加大宣传教育力度。要成立普法领导小组，将颁布实施的法规、条例列入干部群众普法规划，并通过报刊、广播、电视、互联网等加强宣传；二是加大执法检查力度。要加强对颁布的法规、条例实施情况开展执法检查，并跟踪督办，坚决遏制有法不依、执法不严现象；三是加大立法评估力度。对法规、条例实施情况进行检查和开展调研，对检查和调研中发现的实际问题，积极进行“回头看”，以实施跟踪监督来促进和推动民族立法工作。

　　省人大民宗委将在省人大常委会和机关党组的领导下，按照“三严三实”专题教育心中有党不忘恩、心中有民不忘本、心中有责不懈怠、心中有戒不妄为的“四有”要求，始终坚持：在立法理念上，进一步树立良法意识和精品意识，正确处理好立法数量和立法质量的关系，处理好立法过程中质量和效率的关系；在立法内容上，进一步加快关于全省经济发展和社会管理重大战略实施的立法，为我省打造发展升级版和坚定不移地走双赢之路提供法制保障；在立法技术上，进一步突出针对性和可操作性，凸显法规制度间的协调性；在立法机制上，进一步建立健全法规、条例的动态管理机制，将法规、条例的清理、修改和废止工作与立制工作放到同等重要的地位。通过不懈努力，积极为地方民族立法工作和建设法治贵州贡献力量。

　　三、几点建议

　　贵州民族立法工作虽然取得了一定的成绩,但从总体上来看,仍不能完全适应民族地方的经济社会快速发展的需要,民族立法依然存在不少困难和需要改进的地方，特别是新《立法法》赋予了自治州人大常委会地方立法权，民族立法面临着新的情况、新的挑战,有待于我们在今后的立法实践中不断努力。

　　(一)民族立法程序、立法技术的规范化、制度化需要进一步健全

　　随着改革开放的不断深人，社会主义市场经济的建立，城市化的进一步加快，民族间交流的频繁，民族关系发生了新的变化，少数民族的合法权益需要进一步的保障，许多新问题的解决需要法规条例的制定来推动，对民族立法也提出来更高的质量上和程序上的要求。建立健全完整的、综合性的民族立法制度，通过制度规范地方民族立法的需求已凸显。实际工作中，我们发现民族立法程序和民族立法技术亟待进一步规范，特别是在根据新《立法法》赋予自治州人大常委会地方立法权的同时，需要进一步帮助自治地方厘清常委会制定地方性法规和人大会通过的自治条例、单行条例的区分，并进一步明确对自治地方民族立法进行指导帮助的职责划分。立法制度的建立和完善是一个系统工程，主要由立法主体、立法权限、立法程序、立法技术、立法监督、立法关系等众多的制度所构成，具有多层次性、复杂性和综合性，需要有立法权的各级地方人大共同努力来达成。建议：一是加强民族立法研究，为民族立法进一步规范化、制度化总结现实经验，提供理论支撑，收集可借鉴范例。二是明确立法工作指导职能。自治州人大常委会报批的地方性法规，可以参照自治条例、单行条例的做法，以民宗委为主提前介入，帮助做好相关法规的修改、论证和完善工作，提请上常委会审议，并由法制委进行统一审议。三是在即将修改的地方立法条例中从立法规划、立法计划的上报，立法项目选题，立法技术，条例内容的合宪性、合法性审查等方面进行明确要求，固化民族立法实践中效果较好的提前介入指导、市级人大强化所辖自治县立法指导等方式。四是尽快修改完善地方立法技术规范，设专章规范民族立法技术，并将程序规范相关规定纳入。对法规文件内容、法规规范设计等的科学合理性，总体结构的规范性，法律关系的科学性，体例结构的合理性，法律规范的衔接性，法律语言的准确性，以及文本的科学性、实用性、可操作性等方面强化规范性要求。五是完善《贵州省民族自治地方自治条例和单行条例报批程序规定》，用健全、规范的程序来保障立法工作的顺利开展和立法质量的不断提高。

　　(二)自治地方立法的系统性、整体性、规划性需要进一步加强

　　一是民族地方的立法项目、效力层次、时间安排、立法主体、利益协调等应当做出全局性、总体性、长远性的规划和安排，完善与民族立法相关的各个环节。二是通过对民族自治立法的预测、论证和总体设计，达到民族立法与民族经济发展的协调和统一。三是通过对民族立法项目进行通盘考虑和总体部署，明确立法任务和方向，分清轻重缓急，突出立法重点，发挥法规的整体功能，使民族立法更加科学、民主、富有效率，避免立法散乱、随意、缺少计划性和法规体系的混乱和不统一，力求建立一个层次清晰、结构合理、分类明确、内容全面、协调统一，体系性、结构性、独立性、价值取向的明显性兼具的民族法规体系。四是对已经制定和批准的民族法规条例加以系统整理和归纳加工，厘清哪些已经失效，哪些继续有效，哪些尚需加以修改或补充，进一步发现既有民族法规体系还有哪些缺陷和空白，有针对性地加以废止、修改或补充，以消除其中的矛盾和混乱，使其更加系统化、完善化、科学化，从而保证民族法规条例的有效施行和整个民族法制的协调发展。

　　(三)自治州统一审议机构亟需健全，统一审议职能亟待完善

　　确定自治州行使地方立法权是当前我省民族立法重要任务。自治州应抓住时机，做好准备，虚心学习借鉴各州市工作经验，科学制定好实施方案，为人大常委会顺利行使地方立法权打下坚实基础，在保障立法质量的前提下加大立法工作力度。一要有专门的统一审议机构和承担具体工作的机构。二要有明确的职责划分。三要有熟悉法律理论和具备法律实践经验的专门立法队伍。四要有立法专项经费保障等。