在新的起点上加强和改进地方立法工作

2015-06-12 13:56  来源: 多彩贵州网

【专题】开始地方立法 贵州准备好了

  ——2015年6月9日在全省地方立法工作会议上

  根据会议安排,现就贵阳市的地方立法情况以及主要做法,作如下交流发言:

  一、立法基本情况

  1986年12月,六届全国人大常委会修改地方组织法,明确省人民政府所在地的市的人大及其常委会可以制定地方性法规。1987年5月,贵阳市第七届人大常委会第三十三次会议通过《贵阳市制定地方性法规程序的暂行规定》,正式迈出我市立法的第一步。

  29年来,在市委领导和省人大常委会支持下,历届市人大及其常委会积极作为、接力推进,我市立法从无到有,法规数量不断增加,立法领域不断拓宽,规范内容不断丰富,立法认识不断深化,立法机制逐步健全,立法质量稳步提高。市人大及其常委会共制定和修改地方性法规101部(其中:大会制定2部,常委会制定99部),废止30部,现行地方性法规共有71部(其中,属于城乡建设管理、环境保护方面的有36部,占总数的65%)。这些法规的制定、修改和废止,为加强我市城乡建设和管理,促进生态文明建设以及环境保护,加强我市民主政治建设,引领和推动经济社会健康协调可持续发展发挥了重要作用。

  贵阳市绿化条例、人民防空工程建设管理办法、房屋拆迁管理办法、科技成果作价出资与提成办法、捐献遗体和角膜办法、建设循环经济生态城市条例、促进生态文明建设条例、住宅小区人口和计划生育管理服务规定、建设生态文明城市条例和社区工作条例等一批法规,有的属于首创,有的属于率先出台的地方性法规。

  市十三届人大常委会自2012年2月选举产生以来,以有利于加快推进生态文明城市建设、促进经济社会又好又快更好更快发展,有利于巩固和发展改革创新成果,有利于促进社会建设和民生改善,有利于保障法律、法规的贯彻实施作为立法工作标准,确定列入五年立法规划的项目共44项,其中,制定项目14项,修订项目11项,废止项目1项,调研项目18项。截至目前,依据本轮规划,结合实际需要,已制定和修改地方性法规10部,专项废止地方性法规2部,已经市人大常委会审议通过、报省人大常委会待批准1部;完成立法调研项目9件。2013年,根据我市城市基层管理体制改革的需要,还对我市现行有效法规进行了一次清理,共对15个法规进行了“打捆”修改。根据经济社会发展变化情况和立法法的新规定,正在对五年立法规划进行中期调整完善,拟于本月底提请常委会通过。

  在看到立法成就的同时,我们也清醒地认识到,同依法治国、依法治省和依法治市的要求相比,同法律法规赋予立法机关的职责相比,同经济社会发展的需要相比,同人民群众对理发的期盼相比,我市地方立法还存在许多不适应的问题。主要表现在:一是对立法地位和作用的认识还不准确,立法调查研究不够深入,论证咨询不充分,立法定位不够精准,部分立法滞后于经济社会的发展,针对性、可操作性差,有的甚至照搬照抄上位法规定。二是立法机关与公众之间尚未形成良性互动关系,公众的立法关注度不高,立法民意基础较弱,民主立法、开门立法的方式、渠道亟需不断改进、丰富和完善。三是人大的立法主导作用未能有效发挥,大量法规由政府部门主导起草,揽权护利,推事诿责,部门利益法制化依然突出。四是立法工作力量薄弱,极不适应立法形势发展变化和日益繁重任务的需要,立法主体成员发挥作用不好,审议程序亟需进一步改进和完善,审议质量需进一步提高。

  二、主要的认识、做法与建议

  地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,我市地方性法规也是贵州省地方立法的重要组成部分。贵阳市人大及其常委会作为地方国家立法机关,我们始终认为,建立和实行科学的立法体制机制,是实现立法工作规范化、法制化,提高立法工作水平和立法质量的重要保障。在立法工作过程中,必须注意总结、注重提炼,不断加强立法制度建设,不断健全完善立法体制,着力构建科学、民主的立法工作机制,积极规范和改进立法行为,实行依法立法和规范立法。

  1987年以来,我市先后出台了制定地方性法规程序的暂行规定、加强地方立法工作的决定、地方立法条例、立法听证规则、立法计划编制办法、地方立法咨询专家组管理办法、地方性法规后评估办法和规范性文件备案审查工作规定等法规和立法工作制度,对规范和推进地方立法工作起到了积极的作用。

  2014年4月,市人大常委会召开了首次立法工作会议,对我市近30年的立法探索与实践进行了认真回顾总结,交流了立法工作经验,同时出台了《市人大常委会关于健全和完善地方立法工作机制的若干意见》,从编制立法规划和计划,提高起草质量与工作进度,改进法规审议修改工作,搞好法规报批和公布,建立法规质量动态管理机制等五个方面,对地方立法的各个流程进一步完善和细化。

  为贯彻落实党的十八届四中全会、省委十一届五次全会精神,2014年11月4日中共贵阳市委九届第102次常委(扩大)会议明确,要就我市如何在地方立法工作中贯彻中央依法治国、省委依法治省的相关精神提出具体意见。省委常委、市委书记陈刚同志还听取市人大常委会立法工作专报,对起草出台意见作出专门批示。市人大常委会党组在李忠同志带领下,认真落实市委要求,高度重视起草事宜,专题研究部署,分管领导具体领衔,迅速进入状态,开展了一系列工作,经过近半年的努力完成了起草任务。经市全面深化改革领导小组会议研究、市委常委会讨论通过,市委于5月12日以筑党发〔2015〕9号文件,下发了《中共贵阳市委关于加强和改进地方立法工作的意见》。这是我市在新时期贯彻落实中央和省委要求,适应立法工作新形势、新任务,首次以市委文件形式对地方立法工作作出专项部署和要求,生动体现了党委领导立法、人大主导立法工作的智慧和行动,反映了我市在新的历史起点上加强和改进地方立法工作的信心和决心。

  关于加强和改进地方立法工作,我们努力从以下几个主要方面思考、布局和推进:

  • 坚持党的领导,充分发挥地方立法的引领和推动作用

 

  党的十八届四中全会提出:“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在”。地方立法,是本行政区域内最具法律效力的决策活动,必须坚持在市委的正确领导下有力、有序和有效推进,确保立法的正确政治方向。发挥立法的引领和推动作用,加强重点领域立法,是中央关于新时期立法的定位和要求。

  在立法工作上,要坚持党对立法工作的领导,建立立法报告制度。要充分发挥市人大常委会党组的核心保证作用,加强对立法工作的组织领导和统筹协调。对立法工作中遇到的重大问题,要及时向市委请示汇报,按照市委的意见作出立法决策,使制定的地方性法规和规章充分体现党的主张和人民意志的统一。制定立法规划和计划,地方性法规、规章审议通过前,市人大常委会党组要向市委报告。

  同时,要坚持改革决策与立法决策相结合,确保重大决策、重要举措、重大改革于法有据;要坚持立改废释并举,适时制定地方性法规和规章,及时修改完善或者废止现行地方性法规和规章;要坚持问题导向,坚持不抵触、不重复、有特色、可操作的原则,紧扣城乡规划建设管理、生态文明建设以及环境保护、历史文化保护、促进政府职能转变等重要领域,合理确定立法目标任务,突出地方特色,有序推进立法工作。

  比如,在坚持立、改、废、释并重,保证地方性法规的合法性、有效性方面,我们注重完成规划计划确定的法规制定和修改工作,提出建立和实行集中清理、专门清理和定期审查相结合的工作机制,动态掌握本市法规质量状况。我市根据全面深化改革和依法治国的要求,由市人大常委会牵头制定清理工作方案,拟从今年下半年开始,用一至二年时间全面清理有违公平的法规、规章和规范性文件,进行一次立法“大扫除”,及时修改和废止那些不适应改革要求和发展需要的法规、规章和规范性文件,勇于做好立法“减法”和“除法”,坚决撤除制度规范“藩篱”,从立法层面破除影响贵阳科学发展、创新发展、转型发展和跨越发展的体制机制。这次清理,也将为贵阳市的地方立法确定一个新的起点。

  • 关于立法规划和计划,自十届人大以来,常委会把立法规划作为每一届市人大立法工作整体部署的指导性文件,立法计划作为市人大常委会关于每一年度立法工作的具体指标任务,都编制了立法规划和立法计划下一步,拟建立常委会的立法项目库,制定年度立法计划,不一定再编制立法规划,以更具有指导性、灵活性、实时性,更好地适应立法工作的需要。

 

  关于设区的市的立法权限范围的理解。新修订的《立法法》第七十二条对设区的市立法权限范围确定为:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”、“已经批准的较大的市已经制定的地方性法规,涉及本条第二款规定事项范围以外的,继续有效”。对“城乡建设与管理、环境保护”如何理解和把握,是作广义理解还是狭义理解,如作狭义理解,是否就是除国家住房与城乡建设部、环境保护部职权对应的事项,以及法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定外,超出即越权立法。如作广义理解,可以在适当延展,将那些确属城乡规划建设管理、生态文明建设以及环境保护的事项纳入,如消防、社区、殡葬、征收补偿、林带保护、高新区和综保区的建设管理等,比较符合实际,也便于操作。现行有效的“限外”地方性法规能否修改,如需修改或者立新废旧的怎么处理。我市《市委意见》提出,要紧扣城乡规划建设管理、生态文明建设以及环境保护、历史文化保护、促进政府职能转变等重要领域开展立法。建议省人大常委会乃至全国人大常委会法工委研究明确提出指导意见。

  • 建立健全人大主导地方立法的工作机制

 

  只有建立健全人大主导立法工作的相应体制,市人大及其常委会作为地方立法机关,才有可能依法、充分行使法律赋予的立法职权。

  我们提出,要改进立法项目确定机制,发挥市人大及其常委会的主导作用,对立法项目实行严格论证,分析立法的必要性、可行性,明确立法拟调整规范的社会关系,找准立法的空间和时机;要加强和改进法规起草机制,建立由市人大相关专门委员会、常委会法制工作机构牵头组织、有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度,逐步形成多方参与、多元起草的工作格局。

  我们还提出,要健全立法过程的沟通协商机制,加强法规立项、调研、起草、修改、审议的组织协调,对涉及重大利益调整、法律关系复杂、意见分歧较大的立法事项,应当开展深入的调研论证,进行第三方评估,充分听取各方意见,提高立法效率,及时作出决策,切实防止地方保护和部门利益法制化;要逐步完善审议机制和表决机制,进一步明确市人大相关专门委员会初审和市人大法制委员会统一审议的重点及要求,特别重要法规应当提请市人民代表大会审议,逐步增加提请市人民代表大会审议通过法规数量,探索实行争议条款辩论制度和重要条文单独表决,提高审议质量。

  关于立法项目的把关,我们要求提出制定类立法项目,应当随申请立项报告提交立法调研报告、法规初稿及起草说明、国家和本省立法情况、其他省市的立法经验和国际惯例等材料。对国家和本省已经制定法律法规事项的项目,应当对如何处理本市立法与上位法关系,以及是否与上位法相抵触或者重复等问题进行专项说明。提出废止地方性法规项目的,要求充分说明废止理由和废止后相关的社会关系调整的替代措施、办法等。

  关于法规的起草,我们认为,起草法规草案是一项重要的基础性工作。我们在立法规划中就强调,要加强起草工作,强化前端支撑。对纳入规划的每一个立法项目,根据立法项目的规范内容、重要性以及难易程度等因素,都初步明确了起草责任单位和对应负责的相关专委会。责任单位要制定起草工作方案,经与市人大负责初审的专委会、常委会法制工作机构和市法制局会签后实施,做到分管领导、起草人员、工作任务、责任分工、工作经费、时间进度“六落实”。我们拟实行法规草案条文指引制度,法规草案从起草开始即采用文字说明和条文诠释相结合的方式,对每一条文的条旨、具体调整的社会关系、依据、理由、配套措施以及演变过程等进行阐明,作为法规案附件全程提交,便于审议参与者比较充分的了解条文规范的内容,了解其设定的目的和依据,更好的表达审议意愿。我们确定了逐步形成多方参与、多元起草工作格局的目标。在2009年制定《贵阳市促进生态文明建设条例》和2012年制定《贵阳市社区工作条例》的过程中,我们都采取了“以我为主、多元起草”的模式。即在人大自身开展起草工作的同时,通过委托立法的方式,请贵大、民院等高校组建专家、学者团队参与立法起草,或者请常委会地方立法专家组参与立法起草,背靠背开展起草工作,然后综合各起草主体的精华形成法规草案文本,集中各方力量为法规起草提供智力支撑,取得了很好的效果。

  我们坚持先调研、后起草的工作方式,完善法制工作机构提前介入立法的工作制度,加强对法规起草过程的督促、指导。针对过去存在的立法工作脱节、资料不齐等影响法规审议修改的问题,我们建立了立法工作交接制度,要求每一个立法工作环节的牵头责任主体,要主动向下一个工作环节移交主要的立法成果资料,必要时召开交接会,介绍本环节所把握的立法重点、遇到的立法难点、争议的问题焦点以及协调处理的情况等。从2014年开始,就《贵阳市残疾人保障规定》、《贵阳市统计监督管理规定》立法分别召开了立法工作交接会,《贵阳综合保税区管理条例》立法进行了资料移交,达到了预期目的和效果。

  审议地方性法规草案,是立法活动的核心环节和关键所在,直接关系法规质量和立法后果。我们是坚持两次审议和隔次审议制度,属于制定、修改较大或者废旧立新的,一般都经过两次常委会会议审议后交付表决,初次审议法规草案后,第二次审议通常安排在4个月后的常委会上进行。二是明确常委会及专委会的审议要求,常委会会议审议法规至少保证半天时间,审议时要通读法规草案文本。对于常委会审议前的准备工作,分别明确了相关专委初审、法制委统一审议工作的审查重点。三是建立按时提出法规议案制度,要求提案机关应在会议举行30日前向常委会提出法规案,未按规定时间提交的法规案,不列入议题计划明确的该次常委会会议议程,提案机关应当对此提前书面报告市人大常委会,并且说明原因,提出补救措施。

  • 深入推进科学立法民主立法

 

  保障地方立法的质量,关键在于能否秉持立法为民、立法惠民和立法靠民的理念原则,坚持立法走群众路线,切实有效实行科学立法、民主立法,大力推进精细化立法。尊重人大代表的主体地位,发挥人大代表的作用,保证公众对地方立法的参与,是实现人民当家作主,公民有序政治参与,提高立法民主化水平的重要途径与形式。秉承这一理念,我市致力于坚持科学立法、民主立法,敞开立法之门,为公众提供更多、更好的参与途径。

  我们提出,要建立健全征求人大代表意见的制度,研究吸纳代表提出的立法议案和建议,扩大人大代表参与立法的广度和深度,增加人大代表列席人大常委会会议的人数,参与法规案的调研、起草和审议,充分征求市人大代表的意见,广泛听取基层人大代表立法建议。对特别重要法规,我们认为应当在更广范围、更高层次上充分审议、形成共识,这样就更富有效力。在2012年底召开的市十三届人大二次会议上,常委会分管副主任就社区立法工作情况向大会作专题报告,与会代表进行了认真审议并提出了意见建议,实现了重要工作向大会报告,重要立法让代表参与,立法的重大进展情况让代表知晓,体现了常委会立法工作对大会负责、受代表监督。

  建立健全向社会公众征求意见和反馈机制。凡是开展重要立法活动,提请常委会会议审议的法规,在修改过程中除了常规性在《贵阳日报》和贵阳人大信息网公布文本听取公众的意见外,有的还通过《贵阳晚报》、贵阳新闻网、市政府门户网站、部门门户网站等多渠道地收集公众意见,使所有的立法活动都应当通过报刊、电视和网络等途径依法向社会公众公开。2012年制定常委会五年立法规划时,收集到市民和社会各界提出的立法建议15件,占立法建议项目总数52件的29%。在2014年修改《贵阳市残疾人保障规定》过程中,我们就有关重要条款先后三次向残疾人代表、基层残联组织代表、康复托养机构负责人等征求意见,效果很好。

  建立立法工作协商制度,在立法各环节充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的协商作用,充分尊重、合理吸收各种建设性意见和建议;加强对立法重大问题和重大分歧的沟通和协商,广泛凝聚社会共识;坚持和完善地方立法专家咨询制度,立法计划的编制,地方性法规的调研、起草、论证或者听证,立法后评估等立法活动,要邀请地方立法咨询专家参加。2012年5月,我们就组建了由16位专家组成的市人大常委会地方立法咨询专家组,充分发挥专家在立法中的咨询参谋、智力支持作用,鼓励专家对我市立法各环节工作的广泛和深度的参与。我们还将进一步调整、充实和扩大地方立法咨询专家队伍。

  (四)加强规范性文件备案审查和法规、规章实施情况监督检查

  党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围”,目的在于强化立法监督,有效防止“红头文件”大于法的现象,保证宪法法律法规的贯彻实施,切实维护国家法治统一。

  我们提出,要健全完善规范性文件备案审查工作程序制度,明确有关审查主体的职责和要求。特别强调,除市人大及其常委会依法制定地方性法规、市政府依法制定规章外,禁止本市其他的各级党和国家机关、各部门和事业组织制定带有立法性质的文件。也就是说,法定的立法机关以外党的机关、国家机关、工作部门和事业组织,不能出台规范公民社会行为规范的文件,进行“法外立法”。市、县两级人大常委会、政府要依法将全部规范性文件纳入备案审查范围,对规范性文件开展主动审查,逐步做到有件必备、有备必查、有错必纠。我市拟于今年10月中下旬召开全市规范性文件备案审查工作会议,研究部署新时期的备案审查工作。

  要建立立法与执法、管理工作相衔接的机制,更加注重本市法规的贯彻实施。一是要按照规定及时制定配套的规章、规范性文件和工作制度措施,增强法规的配套性、可操作性;二是法规规定的有关执法主体,要按照“谁执法谁普法”原则开展普及宣传工作;三是有关行政管理部门以及其他有关单位,要按照现行有效的法规规范及时规范管理活动、执法工作和服务行为,不能坚持惯性不改、守住旧框框不丢、捏着过时权力不放;四是要通过开展法规规章执法检查、立法后评估等形式,检验地方性法规和规章的立法质量和执行效果。我们明确,市人大常委会和市政府今后每年选择至少2部法规、规章实施执法检查,收集反馈实施信息,提出完善立法的意见和措施。

  我市于2013年开始开展立法后评估工作。三年来,对照规定的评估内容和标准,重点围绕合法性、合理性、可操作性、技术性和实效性进行分析评价,共对残疾人保障、统计监督管理、高新技术产业开发区、南明河保护管理、殡葬管理、城市公共客运管理和蔬菜基地建设保护办法等7部地方性法规进行了后评估。通过评估,确定对其中4部法规进行修订或者重新制定,两部法规则无需进行修订或修正,只需政府加强执行,从而为法规的修改、废止或者改进实施提供了依据,也对一些根据“感觉”要求修改法规的说法给予了有理有节的回应。一部尚待形成评估意见及结论。

  (五)切实加强地方立法工作保障

  市人大法制委和常委会法制室作为大会及其常委会的法制机构,具体承担立法规划和计划拟定,立法调研、征求意见,法规起草、论证、修改、审议审查、报批、公布、解释解答、清理、编撰和规范性文件备案审查等职责,但由于设立较晚,自设立至今按两块牌子、一套人马设置机构和配置人员,仅综合处一个内设机构。连法制委(室)负责人在内,最少时3人,最多时5人,人员数量在全国较大市人大中处于最少一类,与立法职能定位特别是立法新形势、新任务和新要求严重不匹配。

  我们认为,根据党的十八届四中全会《决定》关于“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设”和“增加有法治实践经验的专职常委比例”等精神,立法队伍与行政执法队伍、司法队伍一样,都是法治专门队伍的重要组成部分,是加强我市立法工作的关键,同时是市人大及其常委会立法工作的最薄弱环节。因此,要加强和改进新形势下的地方立法,就应当把握机遇,审时度势,抓住关键和薄弱环节解决问题。要按照加强法治队伍建设的总体要求,配置与立法职能和立法新形势、新任务、新要求相适应的工作力量,重点加强市、县两级人大常委会法制工作机构、规范性文件备案审查机构的队伍建设。

  我们提出,要优化市人大常委会以及各专门委员会组成人员结构,增加有法律理论水平和法治实践经验的专职常委比例。重视地方立法的专业学科建设和人才培养工作,探索建立从符合条件的法律工作者中招录立法工作者的制度,配齐、配强立法工作人员。要主动适应地方立法、备案审查工作的新形势、新任务和新要求,优化立法工作机构的设置,健全规范性文件备案审查机构,支持县级人大常委会建立法制工作机构。市编委办正在商市人大常委会办公厅提出具体方案,以期推动这一问题得到一定程度的解决。

  我们还认为,从贵阳市长期以来存在的问题来看,借鉴外地城市经验做法,要进一步解决这一问题,最便捷有效的办法,就是全省统筹考虑,按照党的十八届四中全会明确的“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”的要求,统一提出方案和意见。对此,必须站位全省地方立法事业可持续发展高度,坚持法治思维、法治方式和改革态度,用大力气、下大决心、使实招来有效推动。

  以上交流汇报,如有不当之处,敬请批评指正!

作者: 贵阳市人大常委会  编辑: 吴静秋