关于提高地方立法质量的几点技术性思考

【专题】开始地方立法　贵州准备好了

　　新修改的立法法，进一步完善了立法体制，明确了立法权限，健全了保证科学立法、民主立法的机制和程序。这对于新形势下加强和改进立法工作，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，更好地发挥立法的引领和推动作用，建设社会主义法治国家，具有重要意义。新形势下我省的立法工作要坚持党对立法工作的领导，坚持以党委的重大决策统领立法工作；要通过立法推动改革，以改革思维促进立法，实现立法决策与改革决策相衔接；要坚守发展和生态两条底线，加强深化改革、促进发展、保护环境、改善民生等重点领域的立法；要牢牢把握经济社会发展规律、中国特色社会主义法律体系内在规律和立法工作规律，立良善之法，立管用之法，立解决问题之法。

　　立法质量直接关系到法律实施的效果。习近平总书记指出，不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要始终在提高立法质量与改进立法技术上下大功夫，努力使我们的法规立得住、行得通、真管用。下面就提高立法质量的一些技术性问题提几点思考：

　　一、充分发挥各有关专门委员会在立法审议中的作用

　　专门委员会具有熟悉和了解有关专业知识的优势，同时，也集中了一批有关方面的专家，在立法方面存在较大的潜力。在讨论和决定立法问题时，能够通过专业部门进行深入、详细、全面和具体的分析和研究。法律委员会统一审议法规草案，提出的审议结果报告是提交常委会表决前的最后一次把关，责任极其重大。建议在法规一审以后加强法制委员会与各专门委员会的沟通力度，充分发挥专门委员会“专”的作用，调动其在一审以后的积极性和主动性，形成法规审议的合力，保证立法质量。

　　二、进一步提高法规审议意见报告和审议结果报告的质量，阐明法规修改理由及依据

　　审议意见报告和审议结果报告是人大常委会工作的重要法律文书，对常委会审议具有提示和导向作用，协助常委会作出修改抉择，该法律文书的质量直接影响到法规审议的效果。因此，不管是审议意见报告，还是审议结果报告，都不应该太简单、图省事，应阐明法规修改的理由及依据。目前的审议意见报告和审议结果报告过于简单，没有法规修改的理由，让委员们“如坠云里雾里”，需要翻看各种资料才了解修改的原因，给审议法规增加了一定的难度和时间成本。建议审议意见报告和审议结果报告应阐明法规草案修改理由和依据，如果因为会议时间或其他原因不能在报告中详细陈述修改理由的，也应将其作为审议意见报告和审议结果报告的附件，一并印发常委会，供与会人员查阅和参考。

　　三、充分保障常委会法规草案的审议时间

　　分组审议是常委会委员们发表意见的主要形式。委员们在小组审议时是否有较充裕的时间发表个人见解，直接关系到法规的审议质量。但通常情况是分组审议安排给出、列席人员发言的时间远远不够，有“审议内容服从审议时间”的情况存在。以较近一次常委会小组审议法规的情况为例：某日分组审议会议时间从上午9点至12点共3个小时，内容有两个法规案的审议，有关法规案修改情况、审议意见的报告及有关决议决定草案的审议。第一小组出、列席人员共41名，第二小组出、列席人员共35名。如果每位参会人员均发言，那么，第一小组每位出、列席人员发言时间为1.95分钟，第二小组为2.25分钟。而且，通常情况下小组会议时间往往不足3个小时，发言时间更短，从而导致参会人员不能充分表达个人意见，直接影响了法规审议的效果。

　　四、倡导和建立法规审议的辩论机制

　　法规草案审议时，会议出、列席人员应当对法规草案充分发表审议意见，不仅要指出条文中存在的问题和不足，而且要提出不同的修改方案，或者调整篇章结构的具体建议，以供常委会进行比较，作出选择。但是审议发言时，委员们的发言内容常常有“各说各话”情况，甚至有的发言未能紧扣主题，有的发言穿插一些题外话，没有形成辩论的氛围。“事不辩不清、理不辩不明”，没有观点碰撞的发言，没有理由与依据的交锋，难以激发出思想和结论的火花。实践证明，参会人员随口发言和参与辩论的效果是大不一样的。因此，建议建立和倡导常委会法规审议的辩论机制，在小组会、联组会上围绕法规中争议较大的问题，组织参会人员有序地进行辩论，发表不同的观点和意见，通过辩论找到最佳方案，这样才能提升审议质量，为常委会委员的投票提供科学、合理的参考依据，同时还能增强委员们参与地方立法的责任感和积极性，充分体现民主立法的要求。 五、成立由常委会委员、专委会组成人员、省人大代表、咨询专家等组成的立法兴趣小组，提前参与法规起草工作

　　从常委会组成人员情况看，大都是兼职的，一般情况下都无法保证其全身心投入到地方立法中。实践中，审议的法规草案文本及说明一般是提前一周才送达审议人员，委员们没有足够的时间进行深入细致的研究，在审议时往往表现出对法规草案不够熟悉，难以提出比较精辟和准确的审议意见，从而直接影响了法规审议的效果。建议由常委会委员、专委会组成人员、省人大代表、咨询专家等组成立法工作兴趣小组，提前参与立法工作。参与兴趣小组的成员大多是具有一定专业背景，其专业知识对提高立法质量无疑具有积极的推动作用。由于全程参与法规的起草、调研、修改、论证工作，对法规的背景、争论的焦点和难点、起草过程等都已比较了解，由此既提升了委员们特别是非专职委员对地方立法的关注度和兴趣，又对后期的法规审议质量的提高有积极的作用，从而保证和提高了地方立法的质量。