把握农业工作重点 注重提高立法质量

2015-06-12 13:56  来源: 多彩贵州网

【专题】开始地方立法 贵州准备好了

  为我省农业农村发展提供良好法治保障

  党的十八届四中全会决定提出,建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。省委《关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》对加强和改进地方立法工作也提出了明确要求,为人大及其常委会进一步做好立法工作指明了方向。农业与农村立法工作是人大常委会立法工作的重要组成部分,多年来,我委始终坚持立法工作与省委中心工作相结合,与农业农村经济社会发展实际相结合,与广大农民群众关心的热点、难点问题相结合,在全面深化改革的新形势下,紧紧围绕中央和省委全面建设小康社会、全面深化改革决策部署,以立法加快推动全省扶贫开发和保障全省农业农村改革、促进农村经济发展、维护农村社会稳定积极履职。

  一、逐步完善农业地方性法规体系,为我省农业农村发展提供法治保障

  从1988年省人大农委设立至今,历届委员会始终把立法工作作为一项重要工作,在人大及其常委会领导下开展我省涉农立法的选项、起草、调研、修改、协调等工作。目前现行有效的农业农村法规31件,其中,由政府部门提交的法规案28件,由人大农委主导组织起草并提交的法规案3件,涉及国土资源4件、农业8件,林业7件,水利6件,气象3件,其他3件。我省农业地方性法规按内容大致可以划分为几个方面。一是保障农业发展根基,维护农民合法权益的法规。土地、林地等资源既是国家的命脉,也是农业生产的基础,关系农民的基本权益,是农村经济社会稳定和农民生存发展的重要领域,委员会将其作为重要基础性立法来抓。如《贵州省基本农田保护条例》、《贵州省粮食安全保障条例》、《贵州省土地管理条例》、《贵州省森林林木林地流转条例》、《贵州省扶贫开发条例》等。二是规范农业基础设施管理,保障农业农村生产生活的法规。如《贵州省防洪条例》、《贵州省黔中水利枢纽工程管理条例》、《贵州省气象灾害防御条例》。三是提升农产品质量,保障食品安全,搞活农村经济,为农业现代化、产业化服务的法规。如《贵州省动物防疫条例》、《贵州省农产品质量安全条例》、《贵州省促进供销合作社发展条例》等。

  这些法规既有结合我省实际具体实施性的立法,如《贵州省实施<中华人民共和国水法>办法》、《贵州省土地管理条例》、《贵州省森林条例》等,为地方实施国家法律、规范行政权力运行发挥了引导和促进作用;也有没有上位法的支撑,结合我省实际先行先试的立法,如《贵州省粮食安全保障条例》、《贵州省土地整治条例》、《贵州省气候资源开发利用和保护条例》、《贵州省扶贫开发条例》等,这类立法不仅填补了地方法律的空白,为我省规范和推进相关工作提供了法制依据,也为兄弟省市制定相关法规提供了借鉴,为加快国家有关部门制定相关法律提供了参考。通过27年来几届委员会组成人员的共同努力,我省涉农方面法规体系基本建立,全省农业农村工作做到有法可依,为全省经济社会发展和人民群众生产生活提供了法治保障。

  二、坚持科学立法、民主立法,着力提升地方性法规质量和水平

  (一)围绕中心、结合实际选题立项,是做好立法工作的前提

  随着经济社会的发展,需要用法律法规调整的事项不断涌现而立法资源有限,如何让有限的资源发挥最大的效益,立法选题是关键。在实践中,省人大农委坚持围绕服务“三农”中心工作,围绕农业农村经济发展和群众关注的热点难点问题,加强重点领域立法。贵州是全国贫困人口最多、贫困面积最大、贫困程度最深的省份,多年来扶贫工作一直是省委、省政府农村工作的重中之重。为了发挥立法的引领作用,省人大农委2010年即将《贵州省扶贫开发条例》列入立法调研计划,开展前期调研工作。特别是党的十八大提出“确保到2020年实现全面建成小康社会”的宏伟目标后,全省上下凝心聚力为与全国同步全面建成小康社会而奋斗,在这样的大背景下,委员会加快立法步伐,提前介入,及时了解政府有关部门起草法规的情况,协助解决起草过程中遇到的困难,注意研究涉及到的法理和法律问题,做好审议的准备工作,于2012年将《贵州省扶贫开发条例(草案)》提交常委会审议,2013年3月1日该《条例》正式施行。《条例》坚持从实际出发,注重维护贫困群众利益,强调扶贫资源(资金)的整合有效利用,规定扶贫项目和效益必须全部覆盖到贫困农户;规范了扶贫项目申报程序,完善了扶贫资金的管理、使用、监督制度;把我省在扶贫实践中创造的一些成功经验加以法制化,对规范扶贫开发管理工作,有效减少贫困人口,促进贫困地区经济社会发展和农民脱贫致富发挥了重要作用。

  (二)提前介入、掌握主动,是做好立法工作的关键

  党的十八届四中全会和省委十一届五次全会提出了人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用的要求。主导作用体现在立法的全过程,在法规选项、调研、论证、修改、审议的各个环节,委员会通过提前介入,参与部门调研、起草讨论和修改论证,掌握法规起草的主动权,至少有以下三个方面的益处:一是在立法必要性、立法指导思想和内容的合理性、可行性方面进行深入研究;二是适时、适度参与和指导立法,可以节约立法成本,并避免或减少部门利益方面的内容;三是可以提前研究法规的内容,掌握法规中的难点、重点和焦点问题,及早取得共识,从而避免常委会审议法规案时出现不必要的争议和反复。例如在制定《贵州省森林林木林地流转条例》的过程中,委员会深刻认识到深化集体林权制度改革是我省继林业“三定”后农村生产关系的又一次重大变革,为确保林区和谐稳定,保障林权公平公正交易,在法规条款中确立农民作为林地承包经营权人的主体地位;为确保森林资源流转顺畅,市场运作有序,在法规中明确了调处林木、林地流转权属争议,力争使法规的出台能实现我省森林资源增加,农民增收,林业经济增长,生态良好的目标,使立法质量得到了提升。

  (三)加强调查研究,是做好立法工作的保证

  调查研究是科学立法的保证,是立法最为基础性的工作。通过调研,明确法规主要调整规范的内容;法规起草的背景及其涉及的范围;法规起草主要调整哪些方面的关系,如何加以协调等等。在充分调研基础上制定出来的法规,可以最大限度发挥立法效益,推进相关工作。例如,供销合作社作为服务“三农”的合作经济组织,为推动农村经济发展发挥了重要作用,但随着农业农村生产经营方式发生深刻变化,基层供销社的作用逐渐式微。如何在新的形势下促进供销合作社发挥其特有的服务农业与农村的平台职能,使其成为适应市场经济需要、适应城乡一体化发展需要、适应我省高效现代特色农业需要的经济组织体系,是我委在制定《贵州省促进供销合作社发展条例》过程中主要思考的问题。通过大量的调查研究,委员会认为,影响供销社发展的问题主要有几个方面,一是法律地位不明确,基层组织体系不健全;二是部分地方对供销社社有资产的性质定位不准确,存在随意划拨造成流失的现象;三是经营服务理念创新不够,没有跟上市场化和农业现代化步伐。为此,委员会在《条例(草案)》中明确了供销合作社的独立法人地位,对社有资产具有占有、使用、收益、处分的完全所有权,并对侵占、平调、挪用社有资产的行为设置了相应法律责任;专章对供销社组织体系、经营服务作出规定,2012年《条例》施行后,为全省供销合作社的复兴提供了坚实的法制保障,自2013年起,省供销合作社开始实施基层供销社恢复重建计划,提出用三年时间在全省范围内新建基层社1000个,至2015年年底实现每个乡镇都对应一个基层社;同时在创新发展农村金融服务组织、推进农业产业化经营、培育龙头企业、创建名优农产品品牌等方面也迸发出生机活力。

  (四)征求基层和专家意见、借鉴兄弟省市经验,是做好立法工作的有效途径

  立法不能闭门造车,广泛征求基层和专家意见建议,吸纳兄弟省市立法的成熟成功经验,是避免在立法中少走弯路,提高法规针对性和可操作性的有效途径。例如,在《贵州省森林防火条例》制定过程中,委员会到黑龙江省进行专题调研。黑龙江省作为全国重点林区,坚持将森林防火工作作为首要任务来抓,在实际工作中创造和积累了许多行之有效、切合实际的经验做法。委员会积极吸收和借鉴了其在森林防火工作中许多好的经验。特别是在伊春、漠河等主要林区考察过程中,黑龙江省森林防火的宣传检查力度给我们留下了深刻印象,当地干部笑言,“我们把森林防火当抓计划生育一样的抓,十二分重视”。通过调研,委员会提出了在《贵州省森林防火条例》中强化防火宣传教育,借鉴《黑龙江省森林防火条例(草案)》的规定,在景区门票上印制森林防火注意事项,在景点设置醒目防火宣传牌;严格野外火源管控,建立森林防火期管控制度,在防火期内可以采取发布禁火令、设立检查站、加强巡查等措施进行火源管控等建议,对规范全省森林防火工作,切实保护我省森林资源和生态安全起到了积极作用。又如,《贵州省黔中水利枢纽工程管理条例》是一部专业性较强的法规,在法规修改论证过程中,委员会充分咨询专家意见,对《条例》中工程保护和管理范围的划定、禁止行为、水量调配等问题反复斟酌,提高了法规的针对性和可操作性。

  (五)加大专门委员会法规提案权的履行,是地方人大立法的方向

  专门委员会作为提案人的立法,是法律赋予人大专门委员会的职责之一。我省涉农31件法规中有3件是省人大农委自己提的议案。委员会认为,在立法实践中,特别是法规如存在职责、权利与义务涉及多个部门,而且权责界限不明,分歧较大时,由专门委员会作为提案人的立法能够便于综合协调,处理好各方关系,有效的避免“部门利益法制化”倾向;另一方面,在立法过程中,专门委员会的经常性和专门性的工作性质决定使得专门委员会对有关专业问题比较熟悉,委员会作为提案人立法有利于坚持客观全面公正的立场,有利于妥善处理各方意见,并加快立法进程,确保立法目标实现。例如《贵州省基本农田保护条例》这部涉及多个部门、多种利益,矛盾多、难度大的法规,我们通过由委员会组织起草,作为提案人提交常委会审议的方式,有效地发挥了人大的协调和主导作用,使法规顺利通过颁布施行。另外,如在关于《贵州省土地整治条例》的提案中,为有效保护我省有限的耕地资源,保障经济社会发展对土地的可持续利用,委员会在组织起草中,明确了各级人民政府及有关部门在土地整治中的责任,《条例》第六条为我省耕地耕作层保护工作提供了法制依据;鉴于对土地整治从业单位资质要求较高,实际上造成了项目整治的垄断,《条例》第十五条规定,除桥梁、防洪堤、水坝、隧道、水电安装等工程外,项目施工费在50万元以下的单体工程,可由项目所在地村民委员会和村集体经济组织承包,一定程度化解了部门利益。又如,在《贵州省气候资源开发利用和保护条例》制定过程中,多家部门对草案中气候资源可行性论证的规定提出了质疑,经深入研究相关法律、法规、规章和专业技术资料,委员会认为,该气候可行性论证于法有据,并且对城乡规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目等重大建设事项进行气候可行性论证是十分必要的,因此在法规中予以明确规定。

  随着全面依法治国进程的加快,为了适应新形势下对人大立法工作的要求,在下一步工作中,省人大农委将按照中央和省委关于加强法治建设一系列文件精神要求,进一步依法加强和改进地方人大立法工作,大胆探索、努力创新,在切实提高立法质量上下功夫,按照省十二届人大常委会五年立法规划,着重抓好《贵州省水利工程管理条例》、《贵州省人工影响天气管理条例》、《贵州省动物防疫条例》、《贵州省农田水利条例》、《贵州省国有林场管理条例》的起草制定工作,进一步查遗补缺,完善我省农业法规体系,为我省农业农村经济社会发展营造良好法治环境。

  为我省农业农村发展提供良好法治保障

作者: 省人大农业与农村委员会  编辑: 吴静秋