系统推进，统筹兼顾，切实提高地方性法规立法质量

【专题】开始地方立法　贵州准备好了

　　2009年以来，省人力资源社会保障厅积极协助省政府法制办、省人大常委会起草制定了《贵州省就业促进条例》、《贵州省工伤保险条例》、《贵州省劳动保障监察条例》和《贵州省人力资源市场条例》。这些条例的出台，对建立健全我省法律制度体系，维护广大职工群众合法权益，推动人力资源社会保障事业发展，促进依法行政发挥了十分重要的作用。我们的体会是，立法质量是地方性法规的生命线，只有好法善法才能在实践中经得住检验，也才能发挥其推动法治和社会进步的作用。起草制定地方性法规，时间长、环节多、专业性强，而制定一个高质量的地方性法规，更是难度大，要求高，只有采取系统推进、统筹兼顾的方式，把握好立法时机，扎实细致地开展工作，使立法条款聚焦关键问题，才能保证立法质量，达到立法目的。现根据会议安排，将我们的主要做法汇报如下：

• 把握立法时机，做到当立则立

 

　　我们处于一个改革的时代，许多改革往往先以政策的形式付诸实践，经过一段时间之后，则需要适时适当上升为法律，相对固化改革成果。因此，研究、评估立法条件，选择最佳时机启动立法，可以起到事半功倍，完善改革的效果。我们从两个方面来判断立法条件是否成熟：一是相关领域已经出台政策，并经过一定时间的实践，政策框架基本稳定，发挥了较好的效果；二是从实际工作看，政策需要上升为地方性法规，并解决工作中的重大问题，以更好地推动工作。例如，2009年之所以制定《就业促进条例》，一是因为我省自2002年以来，先后出台了一系列有关促进就业再就业工作的地方性政策，较好推动了我省就业促进工作，城镇登记失业率始终控制在4.2%以内，就业政策体系基本成熟；二是新形势下，就业压力日益增大，就业形势不容乐观，问题呈现复杂化趋势，主要是：新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织，农村富余劳动力转移难与城乡劳动力素质普遍偏低共存，公共就业服务体系严重不适应需要等。解决这些问题，亟需将行之有效的政策措施，特别是地方政府的责任，各种优惠政策等以法律的形式固定下来，确保促进就业机制的形成和工作落实。

　　又比如，之所以制定《贵州省工伤保险条例》，一是因为工伤保险的相关政策和措施逐步得到完善。2004年1月1日国务院《工伤保险条例》施行，同年7月，省政府出台《贵州省实施〈工伤保险条例〉办法》，省劳动保障部门也出台了一系列规范性文件。截至2010年末，我省工伤保险参保人数已达162.2万人，当期享受工伤保险待遇人数19467人，制度正向效应明显。二是工伤保险制度制度实施后，基金统筹层次如何确定、如何进一步扩大参保范围，将应保未保人群纳入等问题反映突出，调研中地方对这些问题的解决的方案已经基本一致，亟待通过地方性法规加以明确。

　　实践证明，2009年就业促进条例和2011年工伤保险条例出台后，极大地促进了我省就业和工伤保险事业的发展。城镇新增就业人数增长率连续三年位居全国前列，有力地配合和适应了我省经济社会大发展的格局。工伤保险也是全国第一家实现工伤保险基金省级统筹的省份，今年还在全国会议上作经验交流发言。这些成绩的取得，与我们较好把握立法时机密不可分，更得益于法律实施的积极效应。

　　二、坚持精准发力，立法节奏有条不紊

　　制定地方性法规的工作要求，远远高于出台一项规范性文件。这就决定了搞好地方立法，必须面面俱到，各个环节的工作做到井然有序。一是找准立法项目。例如，社会保险包括养老、医疗、失业、工伤、生育五个险种，其中养老、医疗保险开展时间最长，但由于制度还在探索中，立法条件并不具备，而工伤保险在缴费方式、事故认定、待遇支付等方面相对完善，制定我省工伤保险条例，立法障碍少，也更需要以法律形式巩固改革成果。又例如，我省分别在1996年和2005年出台了《贵州省劳动力市场管理条例》和《贵州省人才市场条例》，分别由原劳动保障和人事部门实施。 2010年省政府机构改革后，两部门合并为人力资源社会保障部门，原分别制定的法规规章在内容上分割、零散、陈旧，已不适应需要，建立覆盖城乡统一规范的人力资源市场提上工作日程。在全国率先制定出台了《贵州省人力资源市场条例》，既是改革的需要，也是建立新的人力资源市场法规体系的基础。二是早作工作规划。2007年8月，《就业促进法》颁布，我们就认识到制定我省就业促进条例，十分有助于推动我省就业工作。因此，在《就业促进法》刚刚颁布实施，我们即提出制定就业促进工作计划，申报立法项目，2009年11月25日，就业促进条例即获得通过，前后耗时仅两年。三是发挥好立法部门的主导作用。立法部门提前介入立法进程，有利于防止和克服部门利益倾向，减少立法成本，避免法规提请审议时出现“夹生饭”现象，因此，几项条例的出台，我们都是在省政府法制办、省人大内司委、法工委的直接指导下工作，共同开展法规调研，共同起草修改条例文本，共同研究解决热点难点问题，尤其在立法技术、立法规范、立法程序方面，这些部门为我们把好了关口，扫除了障碍。特别是在《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》立法时，法制办与省人大两委的领导和同志们因为参与程度较深，都成为了人社工作的专家，在立法论证、审议工作中发挥了难以替代的独特作用。四是抓住重点粗细适度。我们在立法工作中坚持求真务实，不贪大求全，不追求体例完整，做到不简单重复上位法，而在体现贵州实际上发力，在矛盾的焦点上着力。例如，民工工资拖欠一直以来是社会关注热点和焦点，在我省问题尤为突出。建设工程单位缴纳工资支付保障金，是解决这个问题的关键措施。制定我省劳动保障监察条例时，充分考虑到这项措施涉及内容多、操作复杂，且需随经济大环境变化适时调整，因此，在条例中只作出原则规定，并授权省政府制定具体办法。2013年12月，以省政府151号令发布《贵州省建设工程务工人员工资支付保障金实施办法》，建立工资支付保障金制度。目前，针对当前经济下行压力下，建设工程存在资金紧张问题，我厅结合信用体系建设工作要求，正在对信用良好企业少缴、免缴工资支付保障金问题进行调研。因此，我们认为，省劳动保障监察条例对工资支付保障金作出原则规定是适当的，既体现了法律的尊严，又给实际工作留下了合理空间。

　　三、坚持问题导向，突出立法质量

　　一项地方性法规，是否成功，主要取决于其在实际工作中管不管用。在几个条例的起草过程中，我们始终坚持聚焦问题、突出质量的理念。一是减少法律冲突，维护法制统一。2000年制定的原《贵州省劳动保障监察条例》施行后，曾发挥过重要的作用。但随着《劳动合同法》、《社会保险法》等法律法规相继颁布并实施，原《条例》的相关内容与法律法规不尽一致甚至产生冲突，根据上位法重新制定新的条例，是我们义不容辞的责任。二是用字当头，增强法规可操作性。针对国务院《工伤保险条例》对工伤预防费用规定较为原则的问题，将工伤预防费的支出范围明确为工伤预防宣传培训、调查、统计分析等方面，突出了地方法规更接地气的特点。三是突出贵州特色，促进机制创新。在不违背法治精神，促进公平正义的原则下，结合贵州实际积极创新。我省《工伤保险条例》在工伤保险基金统筹层次上，明确规定实行省级统筹，有利于解决地区之间基金结余严重失衡问题；对用工期限短、流动性大等特殊行业，无法按照工资总额缴费问题上，明确以产量核算缴费基数办法，最终获得国家人社部表扬并推广；针对学生实习期间发生工伤事故，纠纷难解的问题，作出了大中专、技工学校、职高学生实习期间缴纳并享受工伤保险的规定，受到了社会好评。

　　四、强化组织保障，确保顺利推进

　　起草制定一项地方性法规，工作环节多，人力、物力支出大，持续不断做好组织和后勤保障工作尤为关键。一是厅党组高度重视。地方性法规从提出动议、启动调研、起草文本、修改文本等各个环节，厅党组都要专题研究，主要领导亲自督促指导。二是人员和经费保障到位。在厅内部，构建业务处室与法制机构之间的良好协作关系，业务处室侧重于法律文本内容的设计、修改，法制机构侧重于综合协调与立法规则的遵守。同时，对立法支出的调研、论证等所有经费都给予充分保障。

　　党的十八届四中全会和省委十一届五次全会决定，把加强和规范社会保障法律规范列为了重点领域立法的内容之一，我们将以此为指引，并深入贯彻赵克志书记此次会议重要讲话精神，加强基层调研，适时提出地方性法规的立法项目，从而在中央和省的领导下，在全社会的共同参与下，谱写好法治中国法治贵州的人社篇章。