突出地方特色，提高立法质量

【专题】开始地方立法　贵州准备好了

　　如何用好、用活、用足民族立法权，对于不断提高人大民族立法质量，促进民族地区经济发展、政治稳定、民族团结和社会各项事业全面协调可持续发展具有十分重要的意义。沿河土家族自治县作为贵州省唯一的单一土家族自治县，其立法工作启于二十世纪80年代末。

　　近30年来，在县委的领导和上级人大常委会的具体指导下，我县立法工作，坚持以中国特色社会主义理论为指导，紧紧围绕全县改革发展稳定大局，切实加强民主法制建设，按照宪法和民族区域自治法的规定，开展“一个自治条例、三个单行条例”的立法工作，积极推进民族立法进程。

　　一、我县民族立法工作现状

　　1987年11月23日，沿河土家族自治县成立后，决定根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》规定，制定自治条例。自治条例起草工作于1988年启动，历时三年多时间，八易其稿，最后完成草案，于1991年1月29日，在自治县二届人大二次会议上通过。同年7月24日，经省七届人大常委会第二十次会议审议批准，自1991年10月1日起施行。之后，修改自治条例的部分内容，使之贴近沿河县情、突出地方法规特色、更加科学、更加完善。

　　围绕自治条例，我县立法工作循序渐进开展，先后制定单行条例《沿河土家族自治县乌江沿岸生态环境保护条例》《沿河土家族自治县城镇管理条例》《沿河土家族自治县非公有制经济发展保护条例》，推进了我县民族法治化进程。

　　总的看，我县制定的一个自治条例、三个单行条例，都体现了民族区域自治的精神和内涵，充分发挥了人民当家作主的积极性，加快了全县各项事业的建设步伐，促进了沿河各民族共同繁荣。

　　二、我县民族立法工作基本做法

　　(一)科学规划，务求适用。我县的立法工作着重从以下三方面做好立法规划和计划：一是根据宪法、民族区域自治法和广大人民群众意愿确定立法规划和计划。每一届人大及常委会都立足于本届面临的社会经济发展需要及广大人民群众的愿望确定立法项目，力求适用、解决实际问题。如自治县成立后，制定自治条例成为非常迫切的和人民群众呼声最高的立法问题。针对沿河自治县在改革开放和社会主义市场经济建设、推进城乡统筹，加快城镇化的新形势，我县分别制定了《沿河土家族自治县乌江沿岸生态环境保护条例》《沿河土家族自治县城镇管理条例》《沿河土家族自治县非公有制经济发展保护条例》等几个单行条例。二是由于社会经济发展条件改变，考虑所具备条件和形势需要的来确定立法和修改事项。如：进入21世纪，沿河面临的改革开放和经济社会发展的形势发生了巨大变化，自治条例内容，已经不完全适应新的发展和自治权行使，2003年，自治县人大常委会做出修改自治条例的计划。在《沿河土家族自治县2012~2016年的立法规划及年度立法计划》中，我们拟对乌江沿岸生态环境保护条例进行修订，这一方面考虑到我县生态文明作为贵州省的先行示范区及长江上游生态屏障的需要，其次考虑该条例颁布实施时间长达12年，随着彭水、沙沱两大电站建设和政府机构改革，乌江沿岸生态环境部分管理体制和机制发生转变，加之经济社会的发展，条例的适用性和可操作性受到限制，乌江沿岸生态环境保护迫切需要一部条例来进行规范，做到生态文明建设有法可依。三是针对国家法律贯彻实施，结合我县经济社会发展实际亟需调整的事项来确定。如制订土家族传统文化的传承与保护条例，作为我县近期的立法计划，就是考虑我县在推进民族文化旅游和传统文化传承与保护等方面的迫切需要来确定的立法项目。

　　(二)增加投入，务求实效。我县人大及其常委会坚持做到“三个到位”，推进民族立法工作：一是领导重视到位。自治县人大及其常委会把加强民族立法工作作为推动经济社会发展的重要工作来抓，把民族立法工作列入重要议事日程，加强民族立法工作的组织领导。在《沿河土家族自治县自治条例》起草、制定过程中，成立了以县人大常委会主任为组长、县委副书记和政府副县长任副组长、相关单位主要负责人为成员的民族立法工作领导小组。二是配备立法人员到位。民族立法工作领导小组下设办公室，并从县法制办及相关单位抽调专门人员负责立法日常工作。三是经费投入到位。为保障立法工作正常开展，沿河自治县将每年立法工作经费10万元纳入县财政预算，并因立法工作需要酌情增加预算。

　　(三)规范程序，确保质量。立法程序的完善是法制完善的重要标志，规范和完善立法程序，既是提高立法质量的保障，也是立法本身的内在要求。我县人大常委会高度重视民族立法工作的制度化、规范化建设，认真总结经验，深入调查研究，根据相关法律法规的规定，于2002年3月8日制订了《沿河土家族自治县立法办法》《沿河土家族自治县人大规范性文件备案审查办法》，使民族立法工作程序更加规范，更具操作性，把好所立法规的质量关。

　　(四)深入调研，广开言路。民族立法的目的在于保证民族自治地方充分行使自治权，解决民族自治地方的实际与特殊问题。没有经过调查研究的法律法规，不仅在工作中难以顺利实施，甚至还会适得其反，阻碍经济社会的发展。所以无论自治条例和单行条例的起草，还是两个办法的制定，都将调查研究放在首位。一是坚持“沉下去”。在起草过程中，组织人员到乡村、到企业等一线有针对性地开展专题调研，弄清立法背景，所涉及理论、法律政策问题和实际情况广泛听取意见。二是坚持“走出去”。充分利用每年两次的全国部分少数民族自治县(旗)人大工作联席会和黔、渝、湘、鄂四省边区少数民族自治人大工作联席会、长江经济带人大工作联席会及其他外出考察学习机会，学习借鉴兄弟自治县民族立法工作好的做法、好的经验。三是坚持“请进来”。为加大对民族立法工作人员的培训力度，县人大及其常委会积极邀请省人大、省委党校、贵州大学、贵州省民族大学的专家和学者来讲课，以提升民族立法工作人员的法律水平和民族立法工作能力。

　　(五)监督检查，推进实施。民族法规颁布后，贯彻实施是最终的目的。我县充分行使人大监督权，坚持以听取执法工作报告、开展执法检查调研、进行部门评议、询问等监督方式和手段，评估法律法规在实施过程中所取得的成效，总结法规的各项规定是否合理、可行，是否具有科学性；了解立法预期与立法实施效果之间的差距，掌握立法技术方面的欠缺点，不断吸取经验教训，为修改、补充和完善法规提供依据，提高立法质量。

　　三、我县民族立法工作存在的主要问题

　　我县的立法工作，仍然存在立法规划体系不太配套，针对性和操作性不强，地方特色和民族特色不明显，立法质量不高；立法人员严重缺乏，立法项目征集渠道单一等困难和问题。

　　(一)认识不到位，导致立法规划体系不配套，针对性和操作性不强，地方特色和民族特色不明显。由于我县至今还没有一套比较完善的立法规划，立法不具有延续性，往往一届之内只是制定或修改一部条例。同时，缺乏对立法工作的监督、问责机制，导致所立之法普遍存在质量不高，科学性、适用性不很强，民族特色不高，条例和单行条例有关内容和规定，在具体实施中，衔接不紧密，以致所颁布施行的法律，几年过后就必须进行修改，甚至要废除后重新制定；如我县的自治县条例、乌江环境保护条例以及城镇管理条例的修改，拟对非公有制经济发展保护条例的废除或重新制定等，都牵涉较多精力和花费了较多时间，从而影响了立法规划和计划实施，影响制定新法的质量。

　　(二)机制不完善，导致立法人员严重缺乏，立法技术和立法程序不完备，立法项目征集渠道单一等。受机构、编制和干部使用、人才招引等工作影响，县级人大常委会往往“一委一人”，立法工作人员少，专业人员紧缺，以致立法工作人员对立法工作不熟悉，工作机制难以完善，没有建立科学立法的顾问组和立法专家人才库，立法人员不稳定，导致立法成为无“巧妇”之炊。如我县为解决立法人员和班子问题，到相关部门抽调人员，立法队伍不稳定。因此，在立法规划、法规草案起草、法规草案审议等各个环节，都会遇到一些难以解决的专业性技术问题，立法工作面临诸多问题；立法人才缺乏，直接导致立法项目征集渠道单一，从而影响立法规划和计划质量。

　　(三)立法质量不高，数量不足，导致法与法之间衔接不紧密，实施难度大。民族立法需要对国家的法律法规进行变通，往往从一部立法工作启动，尤其在法律颁布后，就因部门利益的保护主义存在，导致“变通权”变成地方、部门利益保护，所立法律内容空泛，变通性大，适用性不强，民族地方法律与国家、省颁布的有关法律法规，条例和单行条例之间的衔接难；加之我县颁布的法律数量不足，缺乏对法律宣传、贯彻、执行、实施等有效监督制约，导致一些部门不作为或乱作为，出现有法不依、违法不究现象，民族法规难以得到彻底贯彻实施。

　　四、推进民族立法工作的思路与建议

　　(一)紧贴县情规划立法。在今后的立法工作中，根据我县历史、经济、文化、旅游、资源、环境等的特殊性，颁布科学适用、具有民族和地方特色的单行条例。就我县而言，围绕“三县一城”的发展定位和“三化一业”赶超途径，紧贴民生事业和“大健康、大旅游、大能源”产业培育，将单行条例制订和对颁布的法修订结合起来，科学进行立法规划，开展立法调研和项目征集，力求在三五年内，不断完善已颁布实施的法律，制定涉及乌江生态文明建设与环境保护、民族文化保护与传承，在切实保障和改善民生方面的单行条例，整体提升我县民族立法质量。

　　(二)加强立法队伍建设。要按照党的十八大不断完善人民代表大会制度，加强人大工作的要求，不断创新立法机制，加强立法队伍建设，确保立法队伍稳定；加强法律专业人才引进和培养、培训，不断组织立法工作人员参加学习、调研、考察、观摩等活动，力求配备一支思想素质好、业务水平高、办事能力强的立法工作队伍。

　　争取上级人大的指导与帮助，尤其要争取省市人大常委会专门委员会对我县民族立法工作的指导和帮助，加强沟通和协调，在立法工作机构编制、人员配备和专业人员方面求得支持，加强县级人大立法力量，提高民族立法工作水平。

　　(三)加大宣传开门立法。加大立法工作宣传，让更多的群众了解、知晓民族立法工作，积极配合、支持立法工作，让公众依法有序参与到立法工作中来，从而拓宽我们的立法信息来源和人民群众参与立法的渠道，改变目前立法征求意见形式和渠道单一，信息获取的面较窄状况。如我县在制定关于医疗计生、农产品质量安全、老年人权益保护等单行条例时，就必须采取公开征求立法建议、立法听证等方式，充分听取来自各方面的意见。

　　回顾我县过去民族立法工作，虽然取得了一定的成绩，但与上级的要求和人民群众的期盼相比，还有一定的差距。我们将借此次会议的东风，认真贯彻会议精神，学习兄弟自治县的经验，进一步把我县的立法工作抓好，促进我县的民族立法工作迈上新台阶。