加强民主立法和科学立法 推进依法治县工作进程

【专题】开始地方立法　贵州准备好了

　　省人大法工委：

　　根据会议安排，就我县如何通过地方立法，进一步推进依法治县的工作情况汇报如下：

　　一、主要做法、成效及经验

　　(—)主要做法和成效

　　1、加强民族立法，做到有法可依。我县是1986年12月国务院批准设立的土家族苗族自治县。自治县人大及常委会始终坚持科学立法、民主立法的立法理念，民族立法工作取得了一定的成绩，立法效率逐步提高，立法质量不断完善。28年来一共制定地方性法规六部(其中自治条例一部，单行条例五部)，规范性文件三个。其内容涉及政治、经济、文化、环境保护等多个领域，对规范本地方的自治行为、促进经济和社会发展、保护和发扬民族文化、推动生态和民生建设、推进依法治县发挥了不可替代的重要作用。

　　1990年5月1日公布施行《印江土家族苗族自治县自治条例》；2006年6月1日重新公布修正后的《印江土家族苗族自治县自治条例》。2000年9月1日公布施行《印江土家族苗族自治县城镇管理条例》；且于2011年7月1日公布施行了重新制定后的《印江土家族苗族自治县城镇管理条例》。2001年9月1日公布施行《印江土家族苗族自治县非耕地开发管理条例》和《印江土家族苗族自治县法制宣传教育条例》。2002年1月1日公布施行《印江土家族苗族自治县非公有制经济发展保护条例》。2010年1月1日公布施行《印江土家族苗族自治县印江河保护条例》；2010年12月1日起公布施行了《印江自治县殡葬管理暂行办法》；2013年11月12日公布施行了《印江土家族苗族自治县城镇绿化管理暂行办法》和《印江土家族苗族自治县旅游管理暂行办法》。

　　2、强化法律意识，做到科学立法。随着《立法法》、《民族区域自治法》及相关法律法规制定，民族自治地方立法有法可依，印江自治县民族立法的全部实践都彰显了依法立法的特点。一是依法行使自治县的立法权，做到“有为而不越位”。根据《宪法》和有关法律精神，自治县在民族立法方面享有一定程度的自主权、变通权、补充权。自治县人大及其常委会充分利用法定的立法权，主动积极地开展立法工作，取得的立法成果(包括制定、修改和废止)逐年增多，民族立法不断完善，有力地推进依法治县的进程。二是充分认识到自治县的立法权不是无边而是受限的，在主体、目的、范围、立法程序等方面都要受到相应的限制，最根本的是要遵守宪法和法制统一原则。三是自治县的立法工作者始终把民族立法的过程当做自身的学法过程。认真学习和深入领会《宪法》和其他法律的精神并遵照执行，自觉规范立法行为，从立法选项到审批和法规的最终形成，都严格按法定程序开展，尤其是自制法规的实质性条款，在内容和表述上做到上下一致、粗细有别、形成体系而不矛盾。从而有效地避免了自治县制定的法规与《宪法》和其他相关上位法相抵触、相冲突的情况发生，保证了自治县立法的特殊性、有效性和权威性。

　　3、坚持以人为本，做到按需立法。民生问题，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，自治县人大常委会坚持以人为本、立法为民的理念，注重维护最广大人民群众的根本利益，统筹兼顾整体利益和局部利益、长远利益和眼前利益，尊重人民的主体地位，不断打牢社会和谐的法制基础。如：印江河是印江人民赖以生存的自然资源，曾经河水清澈，两岸绿色；随着沿河两岸人口的增加和工矿企业、村镇的建设，水质污染十分严重，对人民的生产和生活造成了一定影响。为了规范管理和保护印江河流域的生态环境，防治印江河污染，保障人民生活和生产需要，合理开发利用印江河流域的资源，2010年1月1日颁布实施了《印江土家族苗族自治县印江河保护条例》。我县制定的自治条例、单行条例、规范性文件都凸显了县域经济社会发展之所需，人民群众利益和期盼之所求。

　　4、坚持紧接地气，扩大民主立法。让立法工作贴近群众、贴近基层，走群众路线紧接地气，这是增强地方立法民主性和科学性的重要途径，是维护地方立法有效性和权威性的重要基础，也是提高地方立法质量的必然要求。在立法工作中，自治县人大及其常委会始终把维护人民群众的根本利益作为立法工作的根本出发点和落脚点，深入了解民情，充分反映民意，不断改进工作方法，拓宽民主立法的渠道，切实扩大立法民主，把尊重客观规律与维护人民利益统一起来，最大程度的体现对人的权利的尊重和保护，自治县人大及其常委会在立法上做了大量工作。一是在编制五年立法规划草案时，除向有立法提案权的机关和国家机关、各民主党派、工商联、社会团体，两代表一委员征集立法项目建议外，还通过人大网站面向全社会公开征集立法项目建议，扩大社会各界和人民群众对立法工作的参与度，推进立法民主进程。如：2006年12月27日，自治县第六届人民代表大会第一次会议审议通过了关于制定《印江母亲河保护办法》的议案。2007年6月，自治县第六届人大常委会第四次会议，决定将制定《印江河保护办法》列入本届人大常委会立法规划，并按照法规名称由效力范围、规范事项和体裁形式三个部分构成的要求，更名为《印江土家族苗族自治县印江河保护条例》。二是对每一部地方性法规草案都要开展深入的立法调研，充分了解法规涉及领域的实际情况，努力使制定的法规草案能够解决现实问题，真正发挥作用。三是采取召开座谈会、协调会、论证会、听证会等多种形式，认真听取人大代表、基层群众的意见，吸纳合理意见。有的甚至多次召开不同类型的会议，让各方面的意见得到充分表达，让广大人民群众有响亮的话语权。四是注重发挥专家学者的“智囊”和参谋作用，邀请他们参加立法项目论证、立法咨询委员会论证、召开专家论证会，充分听取并书面征求他们的意见，为地方立法工作提供强大的智力支持。使制定出台的地方法规真正反映最广大人民的共同意愿，充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。

　　(二)积累的经验

　　印江自治县人大及常委会按照“围绕中心、服务大局、突出重点、急需先立、体现特色、注重质量”的原则，用科学发展观来统领地方立法工作，在科学立法、民主立法中总结了以下四个方面的经验：一是注重立法实际。立法分轻重缓急，先立什么后立什么，制定符合我县实际情况的规定，不能急于求成，注重提高立法质量，以树立地方立法的严肃性和权威性，并通过严格的执法，达到立法的目的，发挥其应有的作用。二是注重立法需求。立法始终坚持“少而精”的原则，需要立哪方面的法规，规范什么问题，调整那种社会关系，必须具体、清楚、明确，努力的去克服无法可依、无法可寻的障碍。三是注重立法统一。根据本地方的实际，突出本地方的民族特色，从需求出发，科学立法、民主立法，保证制定的地方性法规和国家的法律、法规，以及我省相关的法规相一致。同时也要避免和防止地方和部门保护主义，切实维护社会主义法制的统一和尊严。四是注重立法适用。立法中始终做到规定的条款具体明确，对于权利、义务和职责范围以及限制、禁止性的规定，范围不能太宽，也不能太窄，有适用性。同时，还要便于执法机关工作人员在工作中好实施操作。否则就不能发挥其应有的作用，失去了法律的权威性。

　　二、存在的主要问题

　　1、立法水平有待进一步提高。尽管我县民族立法工作是严格按照立法原则、程序做到科学立法和民主立法，随着经济社会提速发发展的需要，要求立法人员从有利于当地经济发展和社会全面进步的目的出发，在宪法、民族区域自治法和有关法律法规规定的原则内，对一切不利于民族自治地方经济发展和社会全面进步的规定和政策，大胆进行突破，作出合情、合理、合法的变通规定。由于没有找出变通的法律依据，没有切实可行的变通方案，制定和修改自治条例、单行条例工作没有真正转向依法开展变通工作上来，依法变通工作无法开展。

　　2、立法队伍有待进一步加强。在民族立法工作中，目前还存在着认识不够，积极性不高的问题。没有一支从事民族立法的专业队伍，开展制定和修改自治条例、单行条例工作，都是临时抽集人员，组成临时办公室，力量薄弱，法律专业业务素质不高，不利于民族立法工作的开展，影响了民族立法的进度和质量。公民参与立法的程度和积极性不高。

　　3、地方性法规执法责任主体有待进一步明确。在利益主体多元化，各种利益关系错综复杂的新形势下，如何充分发挥立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的作用，如何纠正在立法中存在的不适当地扩大部门权力的倾向。无论是在起草阶段、专门委员会的审议阶段，存在协调不够的、责任不明确的问题。

　　4、地方性法规的运用有待进一步提高。本级行政机关在实施地方性法规方面重视不够，实用不多，重文件轻法律的问题不同程度地存在在。习惯运用政策、行政手段，不善于用已立法规来解决经济社会发展中存在的问题。

　　三、建议意见

　　1、省市人大常委会要加强民族立法的指导。制定出台关于民族立法方面的条例或规定，明确法定协商沟通机制，使民族立法依法变通的协商沟通工作有法可依，逐步实现协商沟通工作法制化、规范化，彻底改变目前无依据的局面。要支持和指导民族立法的依法变通工作，使工作重心前移，发挥在法律专业知识方面的优势，在维护法制统一和立法技术方面提出意见和建议，指导好依法变通工作。

　　2、加强立法队伍建设，提高地方立法质量。自治地方立法是社会主义民主与法制建设的重要内容，是社会主义法律体系的组成部分，既是对国家法律的细化和补充，又可以在一些领域为国家立法先行积累经验。一是增加自治县人大常委会机关公务员编制，设立民族立法专门机构，配备一定数量的民族立法专业人才，解决好专业人员匮乏的问题。二是各级人大常委会将培训自治县民族立法人员纳入年度工作计划，有步骤地进行培训，逐步提高自治地方民族立法人员的法律水平和立法技能。

　　3、建立立法回应制度，拓宽立法渠道。要充分尊重公众的政治热情，认真对待公众提出的建议和意见，减少或避免“重征集、轻处理”的现象。要通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，对于通过各种方式征求来的公众对法规草案的意见、建议，立法机关应当认真研究，在分别处理的基础上，根据公众参与的方式不同及时通过询问、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。不断加强沟通协调，使每个人的智慧得以“闪光”，并成为科学立法、民主立法程序中的一名见证者、践行者和推动者。

　　4、提高地方法规的运用率，树立立法的权威性。随着社会主义市场经济的深入发展，无论是转变经济发展方式、推进经济结构战略性调整，还是保障和改善民生、发展各项社会事业；无论是深化各项改革，还是加强社会管理、维护社会稳定，都需要强有力的法治作保障。明确责任主体，加强学习和贯彻已出台的自治条例和单行条例，加大宣传力度，不断提高自治条例和单行条例的运用率，充分发挥立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的作用，使立法工作不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。